為解決國企混改試點中存在的具體問題，9月18日，國家發改委、國資委等8部委聯合發布了《關于深化混合所有制改革試點若干政策的意見》(下稱《意見》)，對國有資產定價機制、職工勞動關系、土地處置和變更登記等9個方面作出部署。

 

　　與以往相比，此次由八部委共同出臺文件推動國企改革，較為罕見。

 

　　《意見》中最引人關注的，是“集團公司層面開展混合所有制改革”。《意見》認為，集團公司層面開展混改，是實現具有全球競爭力的世界一流企業的重要途徑。因此，要積極探索中央企業集團公司層面開展混改的可行路徑，解決集團層面混改后國有股由誰持有等現實問題。

 

　　央企集團層面涉及資產情況復雜、影響范圍廣，混改難度較大，目前混改主要集中在二級以下的子公司，尚未出現集團層面混改的案例。“母公司層面實施混改，下面的子公司自然會形成全新的機制。如果只是下面混改，上面不動，容易造成沒改的效果。”中企之聲研究院院長李錦對時代周報記者表示，此次《意見》涵蓋的都是當下國企改革最核心的幾塊硬骨頭，體現了高層堅定的決心,“拿出實招來啃硬骨頭，有利于解決問題，也將提振外界對改革的信心”。

 

　　誰將成為央企集團公司層面混改第一家?

 

　　國泰君安策略團隊的一份報告認為，三家央企值得關注：東航集團、寶武集團、中糧集團。曾參與《意見》出臺前討論的北京師范大學公司治理與企業發展研究中心主任高明華向時代周報記者分析認為，選擇后兩家企業進行集團層面混改不太合適：“就中糧集團而言，糧食是目前的戰略物資，涉及國民利益和國家安全;寶武集團所處的鋼鐵行業盡管并不涉及國家安全，可以推動混改，但它由寶鋼和武鋼合并而來，盤子非常大，層次比較多，涉及的利益也繁雜，如進行集團層面混改，短期內難以見效。”

 

　　“從目前央企情況來看，東航集團的層次不算多，涉及的利益矛盾比較少，從集團層面推動混改是不錯的選擇。”高明華說。

 

　　集團層面混改難度大

 

　　根據《意見》的落款，該文件早在2017年11月29日就已經制定完成。為何最近才正式發布?

 

　　中國企業聯合會研究部研究員劉興國對時代周報記者分析道，國有企業改革是一個復雜的系統工程，改革政策與舉措的推出需要提前籌劃，同時還要考慮相關改革的具體進展情況與宏觀經濟環境，“此次文件的出臺，可能意味著中央認為時機已經成熟，無疑將有助于加快推進混改，并促進混改與國企其他方面的改革協同開展”。

 

　　2016年，中央經濟工作會議確定將混改作為國企改革的突破口。黨的十九大提出“深化國有企業改革，發展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業”，進一步提升國企混改的重要性。截至目前，已有兩批共19家央企被列為試點企業，涉及電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等七大領域。第三批混改試點方案尚未現身。

 

　　混改層層推進，在集團層面開展成為今年國資委的工作重點之一。今年兩會期間，國資委主任肖亞慶表示，今年要推進集團層面的股權多元化和混改。7月17日召開的年中會議上，國資委方面進一步提出，下半年的混改將穩妥推進2-3家央企在集團層面實施股權多元化，推進主業處于充分競爭行業和領域的商業類國企開展混改。

 

　　國資委公布的數據顯示，目前央企所屬企業中，已有超過三分之二的企業實現了國有資本和社會資本在產權層面的混合。這些企業以央企二級以下的子公司為主，且企業的層級越低，混合程度越高。

 

　　相比之下，央企集團層面的混改亟待破冰。劉興國對時代周報記者表示，總體上看，目前除了上海貝爾自1983年籌建之初就是中外合資央企外，其他央企集團都是單一的國有股權企業，“絕大多數央企集團在最近幾年才完成了公司制改制，即從全民所有制企業改制成了國有獨資公司”。

 

　　去年8月，中國聯通啟動混改后，因集團資產已絕大部分進入上市公司，因此被市場稱為央企“整體混改”第一家，但從嚴格意義上來看，中國聯通仍是二級企業混改：其母公司中國聯合網絡通信集團有限公司仍由國資委持股98.44%。

 

　　多位專家對時代周報記者分析道，央企集團層面混改較為緩慢，主要受兩方面因素制約：首先，考慮到央企本身的所有制特殊性以及其對整個國民經濟發展的重大影響，必須在子公司持續積累混改經驗以及各方面配套改革舉措完善后，再審慎、穩妥地推進;其次，集團層面的資產狀況更加復雜，涉及的金額往往較大，混改難度也隨之增大。

 

　　高明華在接受采訪時表示，自己調研時發現很多民營企業有意參與到央企混改中來，“但在自身權益能否得到保障方面存在較多擔憂。” 高明華認為，此次出臺的政策可以在某種程度上緩解民營資本參與央企混改的擔憂，但從總體上看不能徹底解決問題，“《意見》終歸是一個政策，不是法律。目前最需要解決的，是從法律上確立國有股東和非國有股東的平等地位。”

 

　　誰將成首例集團層面混改試點?

 

　　今年兩會期間，東航集團董事長劉紹勇曾表示，東航集團已經向國資委提交了關于在集團公司層面推進混改的申請報告。在他看來，此舉將極大地釋放生產的活力和人的動力，有利于東航更好地參與全球競爭。

 

　　事實上，東航集團提出在集團層面混改并非貿然之舉。2016年9月，該公司就已進入國家發改委首批央企混改試點名單。2017年，東航集團完成了三級企業的混改，其中東方航空物流公司引進了各種所有制的積極成分，集團持股從100%一次性降到了45%，員工持股力度較大。

 

　　不只是東航。國泰君安策略團隊報告認為，在央企集團層面的混改中，兩家央企值得關注：寶武集團、中糧集團。前者以國有資本投資公司為契機進行了集團層面混改的摸索，后者則計劃在今年完成旗下18家專業化公司的混改，并逐步推行上市。

 

　　究竟什么樣的央企有望成為首例集團層面混改試點?

 

　　李錦對時代周報記者表示，央企要進行集團層面的混改，自身需要擁有較強的混改意愿;更重要的是，“企業的業績良好或此前已經積累了混改經驗，這樣在集團層面進行混改試點的幾率就比較大”。而從央企的規模來看，東北財經大學中國戰略與政策研究中心副主任馮立果認為，資產規模達到千億甚至萬億級別的央企，如中石油、中石化等，民間資本難以撬動混改。相比之下，資產規模不大同時擁有相關技術的科技類企業，比較容易被列為集團層面的混改試點。“這類企業，工程師、科研人員比較多，更需要以股權激勵的方式調動員工積極性。”馮立果說道。

 

　　從領域來看，劉興國認為，央企層面的混改會優先選擇競爭性領域的企業，“競爭越充分，試點混改的可能性也越大”。“一方面，東航集團具有混改的經驗，旗下的東航物流已經開展了混改，且非國有資本比重超過50%，國資并非絕對控股;另一方面，航空業盡管存在競爭，但總體上還是壟斷態勢，民營資本如果單獨進入航空業比較困難，通過混改參與可以獲得一定收益，民營資本參與意愿也比較強。”高明華進一步解釋說。

 

　　“中央有支持央企集團層面開展混改的意愿，國資委也提出了鼓勵央企集團層面探索混改的改革方向，估計已經與某些愿意先行嘗試的央企集團進行了初步溝通，不排除已經有一些央企在審慎制定集團層面混改的方案。”劉興國推測道。

 

　　早期混改或由國資控股

 

　　對于此次由八部委共同出臺文件推動國企改革的舉動，劉興國表示，之所以要由多個相關部委聯合出臺文件，一方面是因為改革涉及多個方面，需要多個部委參與;另一方面，先前改革中出現的一些問題，在一定程度上反映了不同部門各自為政的現象，確實給改革推進帶來了一些困擾，因此客觀上也要求各部門協調一致，達成改革共識，“但從改革推動能力來看，真正能有效推進改革落實的，還是國務院國資委”。

 

　　央企體量巨大，是體現國有經濟控制力、影響力與活力的關鍵所在，也是國民經濟的命脈所在。集團層面開展混改后，國有股由誰持有是必須解決的現實問題。

 

　　早在2015年，國務院發布了《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》，提出“分層分類”積極穩妥推進混改。“分類推進”主要是指混改的程度對商業類和公益類國企要區分，對商業類國企中的主業屬充分競爭還是重要行業和關鍵領域也要進行區分;“分層推進”則是從集團層面到子公司，從中央到地方國企的縱向推進。

 

　　馮立果認為，不同央企的國有股權比重應有所區別。其中，公益類央企應保持國有股的絕對控股，商業類央企的國有股則可以降到49%以下，并不需要絕對控股。

 

　　但目前，絕大多數央企由國資委完全控股，且公益類和商業類不分。馮立果建議，央企應把公益類業務和競爭性業務剝離，“公益類的可保持完全控股，商業類的繼續下調股權占比”。

 

　　李錦和劉興國均認為，早期央企集團層面的混改，將會傾向于選擇保留國有資本的絕對控股權，不過也不排除在某一競爭性領域央企，探索將絕對控股權轉為相對控股權。

 

　　“國企改革的目標是讓國民福利最大化，而不是單純的國有資本增值最大化，國有資本增值最大化只是手段之一。” 高明華總結道。

 

　　來源：時代周報

圖片來源：找項目網

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