2017年4月6日，聯通公司發布公告，宣稱正在籌劃并推進開展與混合所有制改革相關的重大事項，并在4月18日的繼續停牌公告中聲明可能通過非公開發行股份等方式引入戰略投資者。作為被列入第一批混改試點的中央企業，聯通這一動作意味著自十八屆三中全會提出發展混合所有制經濟以來，國企改革一時處于停頓狀態的局面終于被打破，混改進程開始加速。筆者借此對國有企業為何進行混改以及相應的政策建議，談下自己的粗略看法。

 

　　一、混合所有制改革的前世今生

 

　　回顧改革歷程，我國經濟體制改革的主線是對所有制結構的改革。從1978年底啟動改革到1990年代初，改革的重點在于催生民營經濟，進行漸進式的增量改革。進入20世紀90年代后，隨著改革的逐步推進，對國有企業的存量改革踏入歷史舞臺。

 

　　在經歷了放權讓利、經營承包制等改革后，最終在2003年10月，十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出“積極推行公有制的多種有效實現形式，大力發展國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經濟”，國有企業由此確立了以股份制為主要實現形式的混合所有制為改革方向。

 

　　但是人們很快發現，國有企業的股份制改革只是在表面上建立了現代企業制度的框架，遠沒能實現“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的初衷。這對國有經濟和非國有經濟的發展均產生了嚴重影響。

 

　　一方面，國有企業雖然表面明確了出資人的權利與責任界限，建立了董事會、監事會、經理層等治理機構，但各級政府及其代理人仍有動機，顯性或隱性地越過表面形式上的治理機制，干預國有企業的人事任免、經營目標與資源配置，導致國有企業管理體制僵化，有些國企存在嚴重的機會主義及腐化行為，有些則管理層激勵缺失、不作為問題愈加突出。另一方面，民營資本在與國有資本的市場競爭中處于劣勢不平等地位，無法“平等使用生產要素”(如難以取得銀行貸款)，不能“公開公平公正參與市場競爭”(在在多個產業領域存在著限制進入的情況)，也難以享有“同等的法律保護”，從而極大限制了非國有經濟的發展。

 

　　由于上一輪混改中國有企業沒有從根本上建立現代企業制度，使得國有經濟與民營經濟呈現出在不對等制度環境下雙軌獨立并行的局面，并產生了制度之間高昂的摩擦和協調成本。因此，二者的融合成為必然，新一輪混改開始進入人們視野。十八屆三中全會明確提出“混合所有制經濟是基本經濟制度的重要實現形式”，提出了非國有資本參股和企業員工持股兩種主要形式。隨后，2015年國務院出臺的《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》，以及2016年10月國家發改委召開的國有企業混合所有制改革試點專題會，要求在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信等壟斷領域選擇一批國有企業開展混改試點示范，以期達到“提高國有資本配置和運行效率，各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展”的效果。

 

　　于是，聯通集團、東航集團(中國東方航空集團公司)、南方電網、中國核建(中國核工業建設集團公司)等多家央企被列入第一批試點單位。

 

　　二、為什么選擇聯通作為試點

 

　　此輪混改的重點之所以選擇電力、石油、電信和軍工等重要壟斷領域，原因是在這些傳統壟斷產業，大量國有企業憑借政策扶植下的壟斷地位獲取了對民營資本的不對等競爭優勢。例如，由于有著天然的政治聯系和政府擔保，國有企業可以相對輕易地獲取大量銀行資金，而非國有中小企業的融資非常困難。另一方面，部分壟斷國企又以完成政府賦予的政策性責任作為與政府討價還價的資本，例如，2008年中石油在凈利潤高達1144億元的情況下，仍獲得了近170億元的政府補貼。

 

　　可以說，部分壟斷國企在一定程度上形成了謀私的利益集團：企業的發展既偏離了中央政府希望的優質公共產品服務目標，也偏離了股東利益最大化目標，而定位在了內部人收益最大化之上。

 

　　事實上，雖然十八屆三中全會對混改定位頗高，將其確立為當前國企深化改革的重大戰略和基本模式，但此后兩年間混改幾乎停頓不前。這表明國有企業進行混改的意愿并不像其自身宣稱的那樣強烈，壟斷國有資本甚至還會施加或明或暗的阻力。因此，在指望國有企業特別是壟斷國企能夠自下而上推動混改幾乎不可能的現實下，中央自上而下強力推動成為必然。國家發改委副主任劉鶴在國有企業混合所有制改革試點專題會上談到的“在電力、石油、電信和軍工等重要領域開展混改試點，表明了推進改革的決心和信心”，恐怕也是官方在多方激烈博弈后的心態折射。

圖片來源：找項目網

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