現行的各地國資經營管理模式，普遍被指缺乏具有可持續的發展思路

　　問題的提出

　　企業國資法的出臺，激起了各地創新國資經營管理模式的熱情，率先求索而成立的北京市國有資本經營管理中心，就隨即引發了業界對這一話題的熱議。盡管專家學者和業內人士紛紛對北京市強化國資委出資人權利的做法給予肯定,但大多基于這樣兩個基本前提：一是我國國資經營管理模式尚處于探索階段，沒有公認的標準路徑可以遵循；二是應該鼓勵各地因地制宜,在不斷創新和完善中摸索國資經營管理的發展方向。

　　而在深入分析京、滬、渝、深等地具有不同代表性的地方國資經營管理模式后，人們不難發現，自上世紀90年代開始，我國經濟發達的主要城市紛紛開始了對國資經營管理模式的探索。此前人們所關注的國有企業的生產經營效率問題，很快被不斷組建的國有企業集團和投資公司的資產重組及投融資活動所取代。這些從事資產經營管理的新國企，從此成了探索地方國資經營管理模式的生力軍。顯然，當前北京市的探索，也正是這種新國企發展模式的延續。

　　然而，隨著時間的推移，這類以新國企為主力的地方國資經營管理模式，也不斷暴露出弊端。比較公認的看法是，到目前為止，地方國資在服務城市發展需要和貫徹政府意圖的同時，大多仍具有明顯的階段性、臨時性和應急性，因而不可避免地存在諸多局限性，并且由此產生的問題只能通過政府扶持和不斷組建新的企業加以回避，而深層次的矛盾卻始終無法解決。正因如此，現行的各地國資經營管理模式，普遍被指缺乏具有可持續的發展思路。

　　國資國企改革30年的經驗告訴我們，雖然每一項和改革有關的具體措施，比如組建一個企業或推出一項制度等，總會不同程度地解決當時突出的某些問題，或者滿足當時的某種特定需求，但每一輪帶動經濟騰飛的改革背后，僅有以上這些還不夠，還需要思維的創新、思想的解放，要敢于和現有的模式和過去的經驗大膽沖突。

　　那么，面對當前金融危機和長期改革開放積累的諸多深層次矛盾這樣一個復雜的發展局面，曾經在國有企業生產經營和國資國企改革方面都有過輝煌歷史的上海，應該在國資經營管理模式上進行怎樣的探索呢？本文就此談一些粗淺的看法。

　　回顧和總結

　　30年來，上海的國資經營管理和全國各地一樣，經歷過放權讓利、自主經營、產業結構調整、股份制改造、境內外上市及授權經營等一系列改革。其中，上海在成立地方國資管理機構、實施再就業工程、成立地方國有資產經營公司等方面，都曾經走在全國前列。在國有經濟的規模和效益上，也取得了可喜的成就。目前，上海的國資總量已突破萬億，占全市資產總量的50％以上，在地方國資總量排名中列全國第二，居各直轄市之首。

　　在上海的國資經營管理創新中，最能體現上海銳意改革精神，并且在全國范圍取得先發效應的，莫過于上世紀80年代后期起步、90年代興盛，并于本世紀初取得巨大成效的投融資體制創新。它使上海基本依靠自身的努力，從一個老工業基地華麗轉身為一個現代化的國際大都市，為下一步的現代服務業發展和國際金融中心建設創造了堅實的物質基礎和良好的人文環境。

　　伴隨著投融資體制改革，上海的國資經營管理也進行過一些領先于全國的探索，出現了一批在本地經濟發展中舉足輕重的投資類國有企業。以新近成立的北京市國有資本經營管理中心為例，它提出將搭建“實現政府投資意圖、推動國企改革重組、處置國有不良債務” 等6大平臺，無論在文字表述還是實際功能上，都和上海10年前成立的國有資產經營公司所表達和實踐的基本一致。

　　與此同時，和全國其他地區一樣，上海的國資經營管理改革在服務城市發展需要和實現政府階段性任務的同時，也出現了一系列問題。這些問題有的具有普遍性，有的帶有上海特色，概括起來主要表現為：

　　政企不分，行政色彩強烈

　　過去上海走的是一條“集中資源、集中辦事”的發展之路，具體說來，一是由政府主導產業集團的整合重組和招商引資，確保重點產業的規模和效益；二是通過眾多政府性投融資平臺進行資本的投放、盤活和運營，推動大規模的城市化建設。政府的意圖靠自己掌控的企業實現，企業的發展取決于政府的支持，由此形成了一種“政府企業化、企業政府化”的獨特現象。這一現象最大的消極后果是，企業失去了靠創新和競爭自我發展的內在動力，真正的市場競爭力被大大削弱。由于過去一、二十年上海在投資的推動下，土地、房產等資產升值釋放出了大量的經濟能量，給國有企業帶來了巨大的規模和效益增長，從而部分掩蓋了企業的行業競爭力下降，投資類企業缺乏真正投資能力的事實。

　　擠占資源，扭曲市場

　　由于得到政府的大力支持，上海的國有企業在土地的配置和使用、融資、不良資產處置、政府審批、地方政策制定和解釋、司法執行，以及稅收豁免和項目來源等市場資源配置方面都不同程度地享有優先待遇，因而不可避免地擠壓了外地和民營企業在上海的發展空間。其結果是除了受到政府鼓勵的世界500強跨國企業在上海得到較快發展外，那些真正面向市場的外地和民營企業很難依靠市場競爭和技術、服務優勢在上海發展壯大。雖然近年來上海為服務業、高新技術等外地和民營企業提供了稅收減免、戶籍政策等優惠待遇，但效果跟提供一個公平的市場資源配置環境相比，可謂杯水車薪。

　　功能異化，背離戰略定位

　　雖然大多國有企業在成立之初乃至發展過程中都提出了鮮明的發展戰略，但不容忽視的現象是，很多國有企業都出現了功能異化。比較極端的例子就是相當一部分國有企業涉足了房地產，甚至在房地產上的投資和收益遠遠高于其主營業務。造成這種現象的原因是多方面的，比如外部利益的誘惑、政府資源的不確定性、政府項目虧損和資產固化帶來的財務壓力、政府監督不到位、權力膨脹等等。

　　各自為政，阻礙全局性戰略的實施

　　上海國有投資體系的一大特點就是主體多，并且各自為政。在特定歷史條件下，不同主體可以滿足不同層面政府部門推動經濟發展的需求，有其合理性，但同時也造成了國資分布的不合理，給國資委的統一部署造成困難，更阻礙了城市全局性戰略的實施。

　　監管不透明，公司治理形式大于內容

　　一方面，政府剛性而緊迫的任務造成了企業操作層面上的諸多疏漏和“灰色地帶”，一旦事后發現問題，因為運作不夠透明規范而很難追究責任；另一方面，由于政策性和市場化的界限不明，兩者都可能成為企業規避監管和逃避責任的擋箭牌。此外，國有企業干部的準政府官員地位，使政府自上而下的執行理念被復制到了國有企業，它和企業由董事會、監事會和經營層各司其職、相互制約的公司治理文化存在著天然的沖突，必然導致國有企業在具有強大執行力的外表下，公司治理卻形同虛設。

　　改革的路徑

　　和資本市場相結合

　　目前上海國有控股上市公司已有70多家，經營性國資證券化的比例明年至少將達到30％。由于上海堅持國資證券化的發展方向不變，這一比例還將迅速提高。國有企業在借力資本市場的同時，也將受制于資本市場，而監管透明、市場敏感度高的資本市場必將給國資經營管理體系造成很大沖擊。

　　一方面，國有企業要提高自身在資本市場的運作能力，轉變經營管理理念，以符合資本市場的方式發展壯大，維護自身的利益；另一方面，國資委和其他政府部門也要把握資本市場的發展趨勢，熟悉資本市場的規則和監管方式，調整自身的管理手段，既要借資本市場促進國有企業的發展,又要維護國有資產的安全。在這種理念下,上海甚至可以參照資本市場的做法，率先在全國實行國有企業的公開披露和報告制度。

　　和金融發展相結合

　　企業國資法回避了金融國資和非金融國資是否應該統一管理的問題，這既可以理解成為金融國資獨立于非金融國資留下了空間,也可以理解成為地方國資的彈性管理留有余地。對上海來說，后一種解讀更加有利，即金融國資和非金融國資的經營管理應該統一協調發展，共同為上海的國際金融中心建設服務。

　　一方面，國資經營離不開金融工具的支持。上海已經明確了重點發展的支柱產業，而現存的諸多國資經營平臺在重點企業集團獨立發展和城市建設投資面臨萎縮的雙重擠壓下，必然會朝股權投資和管理的方向發展。由于上海的城市容量有限，在聚集國內外資金的同時，還應該再將資本投放到其他地區，推動當地的產業發展，從而形成服務全國的資產管理中心。而這些擁有資金優勢和投資功能的國資經營平臺，如果沒有金融工具和金融市場的支持，就不可能真正發揮好資產管理的作用。

　　另一方面，國資經營平臺是金融市場的重要主體。上海本地的證券、銀行、保險等傳統意義上的金融機構普遍規模較小，缺乏行業主導企業，如果將上海的國際金融中心建設狹隘理解為提高這些本地金融企業的行業地位，則必將使上海國際金融中心建設走入誤區。正確的方向應該是在完善金融市場的同時，將上海打造成服務全國的資產管理中心。具體說來，金融市場的建設必然會形成金融資本的積聚，而積聚起來的大量資本必須通過有效的機制和平臺去投放獲利，以推動全國產業經濟的整合與發展，并充分發揮國資的引領和控制作用，從而形成良性循環。由此，打造強大的上海國資投放運營體系，不僅是上海國資經營平臺的出路所在，也是上海國際金融中心建設的重要組成部分，而國資運營平臺將成為資產管理中心的主要行為主體。

　　由此，金融與非金融國資各自經營、分頭管理的現狀應該逐步改變，使國資經營管理改革和金融發展形成合力，避免陷入部門利益爭斗的泥潭。

　　和法治經濟相結合

　　上海的資本優勢和硬件水平將很容易被其他城市趕超，市場要素和產品也很容易被復制，而上海運營成本高的劣勢卻很難改變。那么，上海未來發展現代金融服務業、成為資產管理中心的核心競爭力在哪里？答案應該是一個健康公正、規范有序的市場環境，即一個法治的市場環境。毫無疑問，國資經營管理改革也應該朝這個方向推進。

　　第一，要大力糾正一些傳統的習慣做法，杜絕政府行政思維和手段的傳導效應通過國資的經營和投資行為向市場擴散。具體包括：將上海國資發展的中長期規劃納入地方立法的范圍，真正落實人大對國資的監督；改變國資委依靠行政審批和內部備案履行職責的做法，通過地方立法因地制宜地逐步建立經營性國有企業的公開披露和報告制度，同時規范國資委的出資人權利行使方式。

　　第二，企業國資法對誰來監督國資委的規定因過于原則而很難落到實處；同時，該法對誰來監管國有企業的規定也很模糊，并沒有賦予國資委出資人權利以外的監管職能。為避免國資監管的形式化或行政權力濫用，地方立法應該發揮積極的作用，將國資監管納入法治的軌道，并嘗試建立一個不同于一般政府部門的全新國資委。

　　第三，只有提高國有企業的公司治理水平,才能同時提升其投資和管理的能力。資本輸出和先進的經營管理理念輸出相結合,才是資產管理的核心競爭力。

　　和人才機制改革相結合

　　上世紀90年代上海曾經實現過產業結構由“二三一”向“三二一”的轉變，那次調整最大的艱難就在于人員的調整。它反映出一個簡單的道理：不同的管理模式、不同的產業和增長方式對人的要求是不同的，如果以不變應萬變的思維方式使用人，再好的企業也會衰落，再好的制度也會失效。

　　隨著國資經營管理路徑和方法的改變，國資經營和管理的人才觀也需要變革。許多傳統的選人用人標準和機制都應該被改變,比如用行政思維來選拔、考核和使用企業經營者；對投資型與經營型人才、管理型與技術型人才不加區分使用；忽視行業和專業崗位工作經歷而注重學歷和職稱的人才評價標準等等。

　　經濟增長方式的轉變決定了上海國資今后會不斷朝產業鏈的高端發展，即朝投資和資產經營方向發展,這一過程中企業最缺的就是公司治理能力,一旦引入經營者，或跟其他所有制合作,公司治理缺陷將成為未來國資流失的重大隱患。因此，未來上海國資最需要的就是具有公司治理能力的投資和資本經營人才。

　　回顧上海國資國企改革的歷史，無不體現了一種勇于創新和承擔風險的改革精神。如今，上海雖然享有過去30年國資國企改革的巨大物質成果，但同時也面臨著更復雜的形勢和更高的目標，以及伴隨改革而層出不窮的新問題。居安思危、解放思想，沖破傳統思維和習慣做法，求索不同以往的發展路徑，做好犧牲既得利益和為改革付出成本的思想和物質準備，以海納百川的人才觀建立科學的用人機制，上海就能在新時期取得國資國企改革的新突破。

　　作者：上海國有資產經營有限公司副總裁、法學博士 徐菲

　　本文章僅代表作者個人觀點。

圖片來源：找項目網