在中國特色現代國有企業制度條件下，對于多層級法人治理、多行業經營管理、多地域分支布局的大型中央企業集團而言，要提升黨建體制機制科學化水平，就必須貫徹中央組織部、國務院國資委黨委的有關文件精神，進一步改進黨組織設置和作用發揮的體制機制。

　　一、組織建制：豐富設置方式，在組織建設上全方位覆蓋

　　1.集團本級。從中央企業集團橫向來看，由于其在國計民生或行業領域的地位不同，黨和政府對其掌控要求也不同，黨組織設置應因企制宜。在尚處于金融保險證券等管制行業的中管金融機構設立黨委，與法人治理結構的關系類似于黨委和政府關系，發揮領導核心作用；在關系國家安全、經濟命脈等重要行業、關鍵領域且市場化程度不高的國有重要骨干企業，設立黨組，發揮領導核心作用，與法人治理結構的關系類似于政府中部門黨組與部門的關系；在市場化程度高的中央企業集團，設立黨委，發揮政治核心作用，與法人治理結構的關系同政府不具有可比性，與以上兩種組織建制相比，黨組織權限小。

　　2.集團整體上市公司。對于整體上市（存續部分較小）的中央企業集團，在其上市公司設立黨委，存續部分本級公司不必再設立黨委，其中中央企業集團級設立黨組的，則由上市公司黨委統轄上市與存續部分內部黨組織和黨員，中央企業集團級設立黨委的，存續部分內部黨組織和黨員則由集團黨委直接管轄。從實踐角度，可將集團黨委與整體上市公司黨委合并，實行“一個黨委、三個行政（集團、上市、存續）”的模式，沒有必要機械化地執行一個行政機構就設置一套黨組織的規定。

　　3.集團分板塊上市公司。對于非相關多元企業集團，實施分板塊整體上市（板塊存續部分較小）的, 其板塊上市公司設立黨委，由上市公司黨委統轄上市與存續部分內部黨組織和黨員。主要考慮其業務原本相同，只是為上市需要才剝離的，通過一個黨委管轄有利于專業化協同。

　　4.集團內部法人企業。集團內凡是獨立運營的法人企業，因其黨組織定位于政治核心作用，均應當設立黨委，但因黨員少數人設立獨立黨支部的情況，由于基層黨支部的工作定位難以保證對法人治理結構的“參與重大問題決策”等作用，我們建議經上級黨組織批準，設立上級黨組織派出的黨工委，賦予其黨委權限和職責，發揮政治核心作用。

　　5.集團內部同區域多企業。在相同或不同層級且上級隸屬關系不同，并聚集于相對集中區域的眾多法人企業，設立由集團黨委或二級專業化集團黨委派出的黨工委統一協調，發揮黨建工作指導、監督檢查等作用，可與對應的集團或二級派出的片區監事會合署辦公，黨工委主要負責人可由區域內核心企業或骨干企業黨委書記兼任。

　　6.內部非法人單位黨組織。由于基層支部具體發揮戰斗堡壘作用，作用發揮更具體、更常態，幾個車間共用“一個戰斗堡壘”不太現實，應該對每個車間采取黨員發展、干部調動等措施使之達到“3名黨員成立黨支部”最低準入標準，每個車間分別建立黨支部，另外，對無黨員班組也要注意上下結合推進入黨積極分子培養和黨員發展，確保班班有黨員，完善“黨員責任區”，在基層一線傳遞黨的聲音。可推進責任體系建設，從 “集團（黨委）—二級公司（黨委）—三級企業（黨委）—分廠車間[黨支部（總支）]—班組工段[黨小組]，層層明確責任，層層承擔指標，層層簽訂年度考核責任書，并逐月檢查督導講評考核，倒逼了有關企業建立健全組織，推動組織全覆蓋，活動全滲透。

　　二、管控體制：聚焦中心任務，在資源整合上全系統聯動

　　基于歷史沿革等因素，一些成員企業遍布全國各地的中央企業，其成員企業黨組織隸屬關系在地方黨委，而對黨組織負責人管理以企業黨委為主，從而形成中央企業黨委與地方黨委對成員企業黨委雙重管理的管控體制。

　　由于企業和地方黨組織在執行黨的決議中的實現路徑方法和具體工作目標有時還是不一致的，而雙重管理中強調黨建工作以地方黨委領導為主，在與企業中心工作的對接上，不如企業系統管理黨組織那樣嚴絲合縫、高度統一，因為畢竟地方黨組織的視野更側重于政治和社會角度，更注重黨組織的社會影響力，而且處于不同地區的成員企業，其所在地方黨委的工作手段也千差萬別，不利于統一。要根據實際情況，逐步加強中央企業集團黨委對其所屬黨組織業務的系統管理，而且其現實操作條件也日趨具備。一是技術層面，隨著信息技術、交通條件的改善，系統管理的條件更加成熟。二是需求層面，隨著企業集團管控一體化的推進，系統管理的需求更加迫切。而且在與地方黨委政府互動中，當地更加看重整個企業集團的實力和品牌，即使成員企業黨組織關系不再隸屬當地黨委領導，并不會過大弱化其在當地政治地位。三是文化層面，盡管中央企業集團各級黨組織大部分為雙重管理，但由于實行了強約束的戰略管控和全面預算管理體系，特別是近年來建立健全一貫到底的黨建管理體系，其主要工作精力和重心還是“融入中心做工作，進入管理起作用”，避免了兩張皮，各企業也以經營業績論英雄，行政級別意識比較淡化，這些都為系統管理奠定了文化支撐。四是法規層面，可以比照《黨章》第48條關于“對下屬單位實行集中統一領導的國家工作部門可以建立黨委”的精神來理解和定位，將中央企業集團區別于一般的經濟組織和單級法人企業。目前中鐵工、中鐵建、中國工商銀行等中央企業或中管金融機構已經作出有益探索，建議進一步推廣。待時機成熟建議中央對《黨章》中的第48條“國家工作部門”完善為“國家工作部門及大型企業事業組織或機構”，以便為中央企業集團黨團組織垂直管理提供“法理”依據。

　　三、領導體制：融入法人治理，對黨組織權責定位全息化厘清

　　黨的十七屆四中全會決定指出，要“以明確權責為重點，……健全黨對國有企業和事業單位領導的體制機制”，把“明確權責”放在了國有企業黨建的突出位置。因此，國有重要骨干企業建立董事會后，應當在承認終極目標一致，總體責任同向的基礎上，按照公司法和《黨章》規定，確定董事會、經理層等和黨組織權責、工作重點和決策重點，以及董監事來源構成，既要分權制衡，也要統籌平衡，既要規避內部人控制，也要避免“外部人”失職。

　　1.國企與國企黨組織終極目標一致，實現路徑各有側重

　　如何確定黨組織權責定位，應從設立國有企業和建立國企黨組織本源上分析。（1）設立國有企業的目的。國務院及各級地方政府設立國有企業，在社會主義市場經濟、入世和社會主義公有制三重背景下，在今后較長一段時間內，將是特殊企業，其特殊性在于提高了稀缺資源的利用效率，追求利潤最大化的同時也必須要產生正面社會效應，但是處于不同行業內的國有企業，其所具有的經濟和社會屬性偏倚程度不同，具體表現為：處于競爭性行業內的國有企業，其主要表現為其經濟屬性，企業的經營目標就是提高經濟效益，實現國有資產的保值增值；處于特殊性行業內的國有企業，其主要表現出其社會屬性，企業的經營目標就是實現政府賦予的社會目標。處于以上兩種類型行業外的其他行業內的國有企業，其經濟和社會屬性兼具，但通常情況下兩者并不會完全對等。但無論哪種情況，都應以保值增值、做大做強為前提，否則將難以維持經營；都應以增強國有經濟的控制力、帶動力、影響力為目標，否則將失去存在價值。但其基本衡量依據是經濟增加值（EVA）。

　　（2）建立國企黨組織的目的。中央或各級地方黨委、國資委黨委在國企建立黨組織，是為擴大黨的階級基礎和群眾基礎，培育社會主義勞動者，夯實黨的執政基礎，加強黨對國有企業領導，保證黨的路線方針政策執行，履行黨以經濟建設為中心的政治使命。其完成以上使命的前提是健全組織、發展黨員、凝聚職工。其基本衡量依據是“政治增加值”（PVA，Politics Value Added），我們認為至少應包括經營貢獻率、組織覆蓋面、黨員發展數、班子戰斗力、資源整合力、黨員模范力、職工凝聚量、群眾滿意度、黨員對組織承諾度、職工對企業認同度、群眾對國家熱愛度、斗志提升量、社會影響力、腐敗降低率、人才存量盤活度與總量增加數、職工人文素質與文化素質提升數等政治正能量的增量。我們認為，中國共產黨的宗旨是“全心全意為人民服務”，那么國有企業黨組織的直接服務對象至少有國企、職工和社會等3個，首先把黨的執政使命貫徹落實到這三者，在此基礎上，如圖所示，①國企黨組織通過服務國企，推動科學發展，一方面直接為自己贏得國企信任，并獲得人財物等資源支持，另一方面擴大了黨執政經濟基礎和政府調控力，也間接為職工安身立命、共享發展成果鞏固平臺；②國企黨組織通過服務職工（包括普通黨員），包括教育、培訓、管理和具體服務等，一方面直接使職工聽黨話、跟黨走，一部分先進分子成為黨組織的一員，一部分群眾凝聚在黨周圍，一部分黨員提升對組織承諾度，并使其思想政治覺悟、科學文化技能等得到提升，為黨執政鞏固群眾基礎，另一方面間接為國企提供寶貴人力資源，為社會間接培育“四有”社會主義勞動者、提升社會文明水平；③國企黨組織通過服務社會，一方面直接促進社會穩定，贏得社會認同，鞏固黨執政社會基礎，另一方面也間接提升國企美譽度。從而也提升了黨組織“政治增加值”。

　　從國企和國企黨組織“投入-產出”互動關系來看，在二者終極目標一致的基礎上，盡管其各自工作衡量標準各有側重，但卻互為因果，呈正相關關系（比如企業經濟增加值高，也間接體現出國有企業黨組織政治核心作用到位，有利于體現黨組織政治增加值；而黨組織政治增加值中諸如人力資源提升值等指標提升，也有利于促進生產經營，提升企業經濟增加值）。

圖 國企與黨組織“投入-產出”示意圖

　　2.國企法人治理結構與國企黨組織根本目標一致，功能定位各有側重。

　　從總體方向上看，國有企業黨委與同級董事會、經理層、監事會是一致的。有了這樣的思想和理念，黨委與董事會就會同舟共濟、榮辱與共，圍繞共同的目標、承擔相應的責任、肩負起神圣的歷史使命。探索實踐表明，建立現代企業制度，并不排斥黨的領導，恰恰相反，黨組織在現代企業制度的建設中，起到了把握政策、掌控方向、保駕護航的重要作用。董事會依法行使權力、規范化運作，需要得到企業黨組織的全力支持。這是理解、把握和處理法人治理和黨委政治核心作用關系的基本前提。當然，需要指出的是中央國有獨資企業員工利益、股東、黨組織的終極價值也是一致的，但國有企業并不是本企業職工所有，而是包括本企業職工在內的全民所有。

　　但黨組織與法人治理結構功能定位各有側重。歷史的角度看，過去我們國有企業產權不清晰、責任不明確，決策執行監督合一，缺乏有效制衡，導致運行效率低。為此黨提出建立國有企業現代企業制度，建立健全法人治理結構。然而，辯證看，法人治理結構也有需要補充完善的一面。

　　法人治理結構是指一組以產權為紐帶，聯結并規范公司的所有者、支配者、經營者之間相互權利、責任和利益的制度安排。其特點是更關注“物”，更依靠“法”，是以“產”授“權”、依法治企。運作理念是“制衡”。 在決策方式上重在專家決策、科學決策、共同決策、個人負責。更體現經濟責任。

　　而“政治”乃“眾人之事”，黨組織作為管方向、抓思想、重育人、善協調的政治組織，突出特點是更關注人，更依靠“德”，所謂以“德”塑人。運作理念是“平衡”，所謂統籌協調。在決策方式上民主集中制，重在民主決策、集體決策、集體負責。更側重政治責任、社會責任，即使黨當前的中心是經濟建設，但這樣的經濟責任也往往通過政治方式來實現。

　　將現代企業制度的“依法治企”與黨組織的“以德塑人” 緊密結合，將剛性管理與柔性管理緊密結合，將制衡與平衡相結合、將民主集中制機制與集體決策個人負責機制相結合，將經濟責任與政治責任、社會責任相結合，將西方文明成果中國化，可以起到珠聯璧合的成效，這是我們堅持在現代企業制度下發揮黨的政治核心作用的哲學基礎和功能基礎。我們認為，在企業治理層面，國企黨組織和法人治理結構的定位側重點是：董事會是“選擇正確的事”，經理層是“把正確的事做正確”，監事會是“監督做事的過程，保證方法對頭、結果正確”，黨委是“選擇正確的人和政治舉措為做正確的事保駕護航”。

　　3.建立層層審批、重在考核的權責體系

　　無論何種模式，明責履責是關鍵。從企業需求出發，我們建議，中央完善《國有企業黨組織工作條例》，明確國有企業集團和內部黨組織體制機制。在此基礎上，一是層層明確黨委和法人治理結構的定位、職責權限（表：中央企業“三重一大”決策分工責任建議表），特色化地界定發揮政治核心作用或戰斗堡壘作用具體范圍，并層層報上級董事會會同黨委聯合審批（中央企業集團報中央、國務院或國資委及其黨委審批），編入《層級職責手冊》，或以《公司章程》附則等形式予以法規化。建議對“三重一大”事項作出梳理，屬于發展戰略、破產、改制、兼并重組、資產調整、產權轉讓、對外投資等治理層面的由董事會作出決策，屬于管理層面的，授權經理層作出決策，屬于黨群人事層面的由黨委作出決策。屬于利益調配等涉及職工利益方面的重大決策，以職代會意見為主。

表 中央企業“三重一大”決策分工責任建議表

　　二是層層審批下級領導班子成員（包括內部董事、黨委常委、黨組成員工會主席）分工范圍、崗位說明，界定其生產經營和黨建政工工作的精力分配（比如黨委書記兼董事長的，1/3精力抓黨建和團隊建設，1/3精力抓戰略謀劃，1/3精力抓調查研究、對標研究等等），并明確績效考核權重，嚴格兌現落實，實現一崗雙責、雙責統考。

　　三是對黨員負責人參與重大決策中貫徹執行黨組織決議情況要予以考核兌現。當然要拓展決策議事規則，明確：決策前，大多數黨委（黨組）成員與大多數董事（主要指外董或職董，內董基本交叉任職）意見不一致時，暫緩上黨委（黨組）會、董事會決策；決策時，當黨委（黨組）決議與董事會決策不一致時，或不作出決策結論，或報上級黨組織或出資機構仲裁。

　　總之，在中國特色現代國有企業制度下，實現政治核心與法人治理協同既有價值同向、功能互補、制度安排這樣的內在基礎，又需要努力搭建權責定位、領導體制和雙責考核等方面的運行基礎。

　　四、作用機制：培育獨特優勢，在價值創造上全鏈條激活

　　對于國有企業黨組織發揮作用的內涵，我們認為，籠統上說是國有企業黨委發揮政治核心作用、基層黨支部發揮戰斗堡壘作用。但對于大型中央企業集團黨組織而言，在參與決策、帶頭執行、有效監督、主導用人等與法人治理結構協同方面，即治理層面，以集團本級黨委（領導機構）發揮政治核心作用為主，但在管理層面，還應涵蓋下屬各級黨委政治核心作用、各個支部戰堡壘作用，職能部門協助監督、參謀助手作用和工團組織橋梁紐帶作用，以及黨員負責人示范表率作用和全體黨員先鋒模范作用等“1+6”作用的“聚合”發揮。即使集團黨委在“帶頭執行”作用方面也離不開后六者的一致響應和行動。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于進一步推進國有企業貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》指出，“企業黨組織要團結帶領全體黨員和廣大職工群眾，推動決策的實施，并對實施中發現的與黨和國家方針政策、法律法規不符或脫離實際的情況及時提出意見，如得不到糾正，應當向上級反映”。因此，中央企業集團黨組織作用是各級黨組織上下、左右、內外整個鏈條的聯動。這就要求我們，發揮政治核心作用，既要融入法人治理起作用，也要以“四好班子”、“四強四優”等活動為載體，班子帶隊伍，黨員帶全員，黨內帶黨外，全面激活集團整個人力資源，提升“軟實力”，進而提高企業的核心競爭力，不能僅僅局限于某級黨委獨自發揮作用。

　　特別是黨組織所具有的理論政策優勢、組織紀律優勢、黨員隊伍優勢、群眾工作優勢、公共資源優勢，可以與法人治理的產生協同效應，至少體現在三個層面：一是平衡效應——平衡資、勞、企三方利益（董事會、監事會代表出資者利益，經理層維護企業利益，群眾組織維護職工利益和，而作為執政黨的黨組織要平衡三方利益并關注國家和社會利益），統籌兼顧國家、企業、職工三者利益關系，積極協調各種利益矛盾，切實維護國家利益和職工合法權益，保持企業職工思想穩定，促進企業和諧發展。二是聚合效應——使法人治理結構的制度優勢與黨組織的政治優勢產生（1+1＞2）的效果；三是互補效應——克服法人治理結構的薄弱環節。國有企業黨組織作為執政黨的基層組織，具有先進的理論指導和價值追求、健全的組織體系和工作機制、嚴明的組織紀律和優良作風，這是西方國家任何企業都不可比擬的獨特優勢。國企黨組織要把這種獨特優勢和現代企業經營管理優勢結合起來，成為企業核心競爭力的重要內容。綜上我們認為，黨組織發揮政治核心作用的權責有兩大方向，一是與法人治理結構的協同，如參與重大決策、帶頭執行部署、有效監督實施、主導選人用人，二是自身特有優勢，如方針政策監督者、利益關系協調者、管理制度維護者、企業文化引領者、自身建設責任者、意識形態控制者、群眾工作領導者等。

　　綜上，我們把國企黨組織發揮作用概括為四句話：嵌入治理把方向，進入管理起作用，融入中心聚合力，滲入人心作引領。

　　這里需要指出的是：黨組織發揮作用，既要“打漁”，成為企業價值鏈上的重要一環，助推企業和員工增值，提升企業經濟增加值，又要兼顧“結網”，增加投入，加強思想建設、組織建設、作風建設、制度建設和反腐建設，完成組織增值，進而提升“政治增加值”。作為企業經營層，絕不能只向黨組織提出“服務”需求而限制黨組織 “資源”輸入，要確保黨政兩線都可持續發展。

　　五、管理機制：建立科學體系，在調控運行上全過程管理

　　在調研中我們發現，雖然企業在體制方面發生了變化，但一些人思想不解放，對黨組織在企業中的地位、作用缺乏正確的認識，認為企業把經營搞上去是硬任務，黨建工作和思想政治工作是軟指標，可有可無，自覺不自覺地把經濟工作與黨建工作分開。很多人在黨的集中活動中對黨建工作應如何開展還是比較重視的，但活動轟轟烈烈過去后，對黨建工作又不著急了，認為黨建工作大家都熟悉，不可能搞出新的花樣，因此在工作探索上缺乏主動性和迫切感，特別是雙向進入后，成為黨委成員的行政負責人并無意識或未擔負起應有黨建責任等等。而新興際華推行的黨建“指標體系、責任體系、跟蹤體系、評價體系、考勵體系等五個體系”閉環管理機制為有針對性地化解這些問題提供了參考。

　　國有企業也要著眼提升黨建科學化水平，堅持目標化、系統化、程序化、數據化、信息化導向，通過目標管理、績效管理與過程管理的統一，逐步推開黨建管理認證體系，推進黨建全程閉環化、標準化管理，使企業黨建政工目標由原則變量化，任務由“務虛”變“務實”，責任由抽象變具體，考核由柔性變剛性，管理由“敞口”變閉環，激發出黨建績效“從一個成功到另一個更高層級成功”的“螺旋效應”，同時也形成一種全程倒逼機制，驅動各級黨組織在組織建設和作用發揮的每個環節都要建立健全、追標創優，確保央企黨建工作規范、可控、持續提升。特別是既要關注對生產經營管理的促進指標，也要涵蓋黨建自身指標項目，把組織建制、領導體制、人員編制、議事規則、決策程序、領導職責等體制性或相對靜態工作目標與具體發揮作用的動態工作目標一道，全部囊括并量化、細化，實時督導、定期評價、剛性考核，晉位升級、獎懲兌現，提升黨建管理科學化水平。

　　黨的十八大指出，“形勢的發展、事業的開拓、人民的期待，都要求我們以改革創新精神全面推進黨的建設新的偉大工程，全面提高黨的建設科學化水平”。作為共和國長子的中央企業更應該率先響應，以科學發展觀為指導，不斷探索國有企業黨組織科學設置和黨組織作用科學發揮的有效途徑。

 

        （本文為中組部全國組織工作2012年度重點調研課題《新時期國有企業黨組織作用發揮》子課題的結論部分。本子課題榮獲中組部重點調研課題優秀成果獎。）

圖片來源：找項目網