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2019-08-20
2019年8月9日，北京市國資委正式出臺《關于印發<市屬國有企業混合所有制改革操作指引>的通知》(京國資發〔2019〕15號)(以下簡稱《操作指引》)。
是指導北京市屬國企推動實施混改的重要操作指南文件，成為國資系統發布國企混改操作指引的首例，對地方國資指導并加快推動實施國企混改具有重要的借鑒意義。
從中央到地方國企混改相關政策頻頻發布，如何兼顧政策規范性和企業實際問題解決，如何兼顧政策紅線和改革突破創新，成為眾多國有企業有效推動實施混改面臨的關鍵問題，也是眾多國企混改進程不及預期的重要制約因素。
《操作指引》的發布對于解決國企混改面臨的問題或顧慮具有直接的指導意義。
一、《操作指引》三大特點
《操作指引》作為首例指導國企混改的指南性文件，依據有關國企混改上位法文件，充分結合國企改革面臨或關注的重要問題編制，其具有系統性、操作性和創新性特點。
(一)系統性。依據融合各級、各項混改政策要求，從制定混改方案、履行決策流程、開展審計評估、投資者選擇、規范交易行為、辦理交割登記等環節，全面闡釋混改操作流程，且覆蓋了混改革后的企業治理結構、激勵機制、股東代表和參股企業管理等內容。
(二)操作性。以國企混改全流程為主線，就如何制定混改方案、如何實施方案、如何解決混改中面臨的關鍵問題、如何推動混改后的治理、管控、市場化機制改革等進行了詳細全面的闡釋和說明，對于國企推動實施混改具有非常直接的指導作用。
(三)創新性。依據有關國企混改上位法文件指導思想和要求，結合國企混改普遍面臨的關鍵問題，有細化、有突破，即對各級政策中提到的容錯糾錯機制、國有股東代表管理等進行了明確細化，對員工中長期激勵機制、混改中涉及的對賭條約、回購條款等進行了突破創新。
二、《操作指引》八大創新亮點
(一)明確股權設置底線。
國企混改股權結構比例設置是混改最為關鍵的環節，事關國有資本布局的戰略性要求，如何規范落實“宜控則控、宜參則參”是國企混改的重要問題。
《操作指引》明確提出，“除市政府和市國資委要求的戰略性持股、主業涉及重要行業、關鍵領域以及支撐首都功能定位企業，混合所有制改革后應當保證國有股東控股地位外，不設國有股權持股比例限制，宜控則控，宜參則參。”
(二)明確管控層級要求。
壓縮國企組織管理層級，提升國企組織運營效率是國企改革重要的內容之一。
為避免由于混改可能出現的國企管理層級增加，《操作指引》明確提出，“結合“十三五”戰略規劃和自身功能定位，合理設計混合所有制改革企業層級和管理架構，避免新增管理層級”。
(三)明確企業評估過程中重要事項處理要求。
針對國企混改企業評估過程中面臨的實際問題明確了處理要求。
1、明確評估基準日選擇就近原則。
《操作指引》提出，“市屬國有企業實施混合所有制改革涉及資產評估基準日的確定，應接近評估目的對應的經濟行為或特定事項的實施日期。”
2、明確評估后重大事項影響調整要求。
《操作指引》提出，“企業在評估基準日后如遇重大事項,如匯率變動、國家重大政策調整、企業資產權屬或數量、價值發生重大變化等,可能對評估結論產生重大影響時,應當關注評估基準日或評估結論是否進行了合理調整。”
3、明確評估無形資產基本要求。
《操作指引》提出，“市屬國有企業資產評估及確定交易對價時，應當關注評估范圍是否包括土地使用權、礦業權、專利權、商標權、專有技術、特許經營權等無形資產，以及企業品牌帶來的預期價值。”
(四)明確國有股東代表管理要求。
加強國有股東代表管理，健全國有股東管理機制，如何發揮國有股東代表的關鍵橋梁作用，是國有資本逐級授權放權后，有效兼顧國有資本配置效率和風險控制的核心內容之一。
就國有股東代表管理，《操作指引》提出，“1.國有股東要建立有效的派出國有股東代表履職報告制度和考核評價制度。2.國有股東代表應當在授權范圍內，參與企業的股東會等會議，跟蹤任職企業經營、財務指標的變動，及時做出分析判斷，妥善處理存在的經營、財務風險，涉及重大事項應及時報告國有股東。”
(五)明確容錯糾錯機制的基本準則。
部分國企領導人員不敢改、怕擔責，是影響國企混改進程的重要因素之一。諸多混改政策中已然提到建立合理的容錯糾錯機制，但并沒有明確說明容錯糾錯機制的具體規范要求，而《操作指引》中第一次明確了基本準則，即以程序的規范性作為免責容錯的界定標準。
《操作指引》提出，“對于按照規定履行民主決策、方案制定、審計評估、資產交易、辦理交割登記、審核上報等程序，未發現牟取非法利益的混合所有制改革項目，可視為履行勤勉盡責義務，給予免責容錯”。
(六)松綁對賭條約和回購條款。
國企混改過程中，引入理想的戰略投資者是諸多混改國企面臨的難點之一。鑒于信息不對稱問題，外部投資者在參與國企混改過程中，經常會提出對賭條約或回購條款的要求，按照目前政策要求，基本不允許與投資者簽訂該類條款，而《操作指引》中對該類條款進行了松綁。
《操作指引》提出，“市屬國有企業在混合所有制改革中，原則上不得與投資者簽訂對賭條約和回購條款。確需簽訂的，應在確保國有權益不受損害的前提下，經市管企業董事會同意后執行，并充分考慮后續操作的規范性、可行性以及法律風險和隱患的解決預案。”
(七)支持“逆向方式”混改。
混合所有制經濟的本質是國有資本與非國有資本、不同控制主體的國有資本間的股權多元化。
由此，國企既可以將外部資本“引進來”實現混改，也可以將國有資本主動“走出去”實現混改。《操作指引》明確提出了支持國有資本通過走出去的“逆向方式”落實混改。
《操作指引》提出，“支持市屬國有企業根據自身產業發展戰略通過股權合作、項目合作等多種方式參與民營企業、外資企業等非國有企業發展，優化產業鏈布局，發展混合所有制經濟。”
同時，為促進“逆向方式”實現混改，《操作指引》還提出了具體操作措施，“鼓勵市屬國有企業通過北京產權交易所等發布投資需求和合作需求，北京產權交易所等應當為市屬國有企業提供相關服務。”
(八)鼓勵探索分紅權激勵。
目前針對非上市公司的分紅激勵，一般直接依據4號文要求，主要針對科技型企業實施。而《操作指引》放寬了實施分紅權激勵的企業范圍。
《操作指引》提出，“推動股權出售、股權獎勵、股權期權、崗位分紅和項目收益分紅等人才激勵措施實施，適時拓寬員工持股實施范圍及比例。積極探索混合所有制改革企業高級管理人員和業務骨干分紅權激勵。”
三、《操作指引》兩大意義
北京市國資委發布的《操作指引》是首例指導國企推動實施混改的操作指南，對于地方有效有序加快推動國企混改具有重要的借鑒意義。
一是各地方國資系統為規范國企混改行為、加快國企混改進程，可借鑒北京市國資委做法，結合本地國企混改面臨的實際問題，出臺配套差異化的操作指引，從而助力本地國企混改工作有效開展。
二是各地方國資系統在推動本地國企混改過程中，針對上位法文件中未明確細化的要求，在不違背政策基本指導思想本質要求的情況下，按照“法無禁止即可為”的改革精神，主動探索、銳意創新。
來源:混改風云
圖片來源：找項目網
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