問題提出的原因

在國家積極穩妥分四批推進重點領域企業混改試點、混改配套政策已較為完備的情況下，多數具備條件的國有企業實現“混”已無政策障礙，但如何通過“改”鞏固混改成效，不僅需要企業經過混合所有制改革推進產權重構、治理結構改造、經營機制轉化、職業經理人與激勵約束機制等一整套市場化體制機制，而且需要國有股東在履行股東職責的方式上作出很大的改變。這是自下而上的訴求。

從自上而下的要求看，國務院國資委2019年6月印發《國務院國資委授權放權清單(2019年版)》，提出為落實《國務院關于印發改革國有資本授權經營體制方案的通知》(國發〔2019〕9號)精神，加快實現從管企業向管資本轉變，更好履行出資人職責，進一步加大授權放權力度，切實增強微觀主體活力。要求在國資委對集團授權的同時，集團公司要對所屬企業同步開展授權放權，做到層層“松綁”，全面激發各層級企業活力。還要求“加強行權能力建設”，把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，加快形成有效制衡的公司法人治理結構、靈活高效的市場化經營機制。夯實管理基礎，優化集團管控，健全完善風險、內控和合規體系，確保各項授權放權接得住、行得穩。

國資委秘書長彭華崗在2019年5月11日人民大學論壇上介紹，目前中央企業混改占比約70%，其中商業一類占73.6%。在這些占中央企業大半江山的混改企業中，國有股東正確認識和行使股東權利，加強行權能力建設顯得格外重要。引入合適的外部積極股東對混改有著關鍵作用，但國有股東更要繼續發揮重要作用，幾方主體共同形成新的治理結構和企業經營機制，從而共同決定了混改的成效。

因此，本文在分析當前研究成果和案例的基礎上創新性地提出，國有股東在對混合所有制企業履行股東職責時有兩大重點：完善的公司章程與科學的選人用人機制。抓住這兩個牛鼻子，再輔以其他配套舉措，一定能為混改企業的發展助力，順利實現從管企業到管資本為主的過渡。

通過公司章程明確公司治理機制與授權機制

當前不少國企仍習慣于層層下發文件，但就法理而言，國有股東發給所出資企業的文件只是國有股東單方意思表達，并非股東一致協商結果，也不能取代股東會或董事會決議，通常只有通過公司治理機構形成決議后，才能生效執行。這是國有股東最迫切需要調整適應的一種履職方式。

公司治理機構的責權利主要來源于公司章程，公司法為公司章程和公司治理的制度安排留了不少自由協商的空間。與單一股東或單一所有制企業相比，混合所有制企業的章程由于有不同所有制股東的存在，具有更為重要的“尋求最大公約數”的功能：“其意義在于在法律規定的范圍之內，賦予公司投資者按照自己的意愿管理公司，以便于商業運行。章程是混改企業設立之初具體的法治的體現，必然涉及各股東的意愿、初衷，制定符合法律規定之下的公平契約。企業要把混改章程當作其“根本大法”來定位，凡涉及治理的問題，涉及沖突的問題，涉及發展的問題等等，都應該在混改章程里得到最為明確的表達。要依法依規、因企施策，制定公司章程，規范出資人、股東會、黨組織、董事會、經理層和職工代表大會的權責，充分發揮公司章程在公司治理中的基礎性作用。明確“三會一層”職責，理順股東與經營層的利益關系，加強對經營層的考核與約束，充分發揮經營管理能動性。”

因此，在企業的混改方案中，完善公司治理最重要的落實方式是重新梳理公司章程和做實公司治理機構，將曾千篇一律、束之高閣的公司章程，通過充分協商進行個性化修訂，最大限度凝聚股東們的共識、形成合力，避免將矛盾爆發在混改之后。具體而言，公司治理機構包括股東會、董事會、監事會與經理層。

在股東會層面，主要涉及股權比例和表決權。股權比例應按照國有企業分類管理的要求實行不同的所有權政策，對于充分競爭領域的企業，國有股東可以相對控股甚至參股。股權比例并不完全對應表決權，出于保護中小股東權利、激發企業活力、提高企業獨立性等需要，混合所有制企業亦可“就公司章程修改、董事提名等重大事項約定中小股東的特別表決權。”

參考上市公司的實踐，重點表現為對于防范大股東侵犯公司利益的事項(如關聯交易、借款或擔保等)應作出特別約定。國有大股東對于確實無法杜絕的關聯交易，采取關聯股東回避表決機制、或提高通過比例或給予股東一票否決權，就如何引入公允定價機制作出更細致的約定。

當然，在重要關鍵領域或準公益領域的混改企業，則要落實國家對于企業功能使命的定位，不能使企業沒有主業邊界、盲目逐利，這些對企業強制性要求的“紅線”盡可能在公司章程中完善表述。上市公司是混改的主要形式之一，為此混改企業的章程修訂，亦可適當參考中國證監會于2019年4月修訂的《上市公司章程指引》。

由于在混合所有制企業中，股東們通常把多數決策事項交給了董事會，董事會作為決策中心，開會頻次和效率均遠高于股東會。因此在董監事層面，國有股東要對派出人員提前有明確的授權邊界，哪些事項需要事先溝通及履行相應程序，哪些事項可由派出人員自行表決、事后備案，哪些事項需要借助第三方力量如專業機構或專家的介入來提高決策的科學性等，哪些董事會不是終極決策而要提交給股東會審議，這些都要在公司章程中予以明確規定。

重在選人用人及建立科學激勵約束機制

混合所有制改革的重要目標之一是形成靈活高效的市場化經營機制，對于入圍“雙百行動”改革試點的企業，國資委也明確要求要實現“五突破一加強”，即在混合所有制改革、法人治理結構、市場化經營機制、激勵機制以及歷史遺留問題方面實現突破，同時要加強黨的領導。

面對激烈的市場競爭，國有企業同樣需要著力建立科學且便利的決策機制以快速響應市場的變化及客戶的需求。但倘若混改企業仍被國有股東作為“子公司”而非獨立的市場主體來管控，層層報批走流程，決策的效率將可想而知。但如果國有股東走向另一個極端，“所有者缺位”、履責不到位，則對所出資企業的風險又難以及時防范。為此，面對管控和放權這對矛盾體，要減少這種“委托-代理”風險，行之有效的方法是要選對人，通過科學的激勵約束機制綁定人，通過制度理性來激發企業家的主觀能動性，加大正向激勵力度。

青島市國資委黨委書記、主任馬衛剛指出：“把“三支隊伍”搞好，簡單來講就是要靠體制機制創新和政策激勵。一是通過推行職業經理人制度，建好企業家隊伍，吸引企業家人才;二要通過股權激勵政策的創新和機制創新，建立國有企業專業人才隊伍，留住人才;第三，通過推行企業年金制和員工持股，穩定基層職工隊伍。”

非公資本在參與國企混改時，特別看重管理團隊、核心骨干對企業未來發展的價值，人力資本被公認為企業最寶貴的無形資產。但由于長期的體制僵化，國企的人才流失、斷層或局部市場化業務的人才匱乏較為普遍，在某些老牌企業，在互聯網、IT、電信、地產行業中更為明顯。

由于混改帶來所有權、經營權的分離更為顯著，國有股東是所有者、是出資人，而非經營者，企業自身的經營者的重要性更加凸顯。為此，國有股東不僅要選出能夠代表國有股東利益的董事和監事，還要將權放的出去、收的回來，并和非公資本委派的董事及共同推選的獨立董事通過董事會選聘忠實勤勉專業的經理層。國有股東應通過自主培養、市場化招聘等多種方式選拔優秀人才擔任董監事，而非將董監事當做福利和“退居二線”。

要想吸引優秀的人才擔任董監高，一整套選人用人及考核激勵約束機制必不可少。但當前制度框架下，對于管理層的激勵討論和規范較多，對于起到“上傳下達”、“決策與監督中心”的董事、監事的激勵約束似乎是個空白地帶。參考國資委對專職外部董事的考核，各級國有企業也應推出適合自身特點的考核辦法。對于在股東單位兼職的董事和全職在混合所有制企業工作的董事應有不同的激勵約束機制，比如后者還可以按規則參與混合所有制企業的股權激勵。對于積極履職的董監事應增設崗位獎勵，對于董監事進行不定期培訓，對于履職不到位的董監事應及時進行替換。在全社會的共同努力下，不僅能打造一個職業經理人市場，還會打造一個職業董事、監事市場。通過外部的社會評價，對挑選合適的董監事將能起到一定標桿作用。

近年來國家對薪酬分配制度不斷深化改革，此次《授權清單》明確提出，支持中央企業所屬企業按照市場化選聘、契約化管理、差異化薪酬、市場化退出的原則，采取公開遴選、競聘上崗、公開招聘、委托推薦等市場化方式選聘職業經理人，合理增加市場化選聘比例，加快建立職業經理人制度;并支持市場化選聘的職業經理人實行市場化薪酬分配制度，薪酬總水平由相應子企業的董事會根據國家相關政策，參考境內市場同類可比人員薪酬價位，統籌考慮企業發展戰略、經營目標及成效、薪酬策略等因素，與職業經理人協商確定，可以采取多種方式探索完善中長期激勵機制。

上述規定為真正建立“新三項制度”指明了方向。混合所有制企業在用人方面，最需要打破的是大鍋飯體制和流動性不足的問題，優秀的人才流出大于流入，不合適的人又難以清退，企業缺乏活力和創新力。雖然在現有根深蒂固的國企文化下，“全體起立再坐下”的契約制難以在國企全面推行，但先在混合所有制企業和職業經理人中推行相對而言較為容易。職業經理人的本質在于市場化，崗位和能力匹配、和績效掛鉤，薪酬和市場對標、和業績掛鉤，定崗定責，根據“契約”即勞動合同、經營責任書等完成程度來差異化取酬、晉升或辭退。這是一種壓力，又是一種動力。

當然，激勵約束機制要特別注意的是防止短期行為，即時激勵之外，重在中長期激勵。2016年3月和8日，國家先后通過《國有科技型企業股權和分紅激勵暫行辦法》(簡稱4號文)和《關于國有控股混合所有制企業開展員工持股試點的意見》(簡稱133號文)，對國有控股混合所有制企業員工持股做了規范，科技型企業則除了可按增資或新設方式入股外，還可以享有股權獎勵、老股轉讓、股權期權和崗位分紅等多種激勵方式。在約束機制方面，除了違規經營責任追究機制等，對于企業經理層成員已廣泛開始施行績效薪酬延期發放，崗位分紅分期兌現，任期制等措施。

企業在具體研究推行激勵約束辦法時，需要就企業類型、層級、國有股權比例等不同情況進行審視，嚴格依法合規開展。有的混合所有制企業不是國有控股企業，則其董事會有更大的自主權，可在不侵害國有股東權益的前提下更加充分用好市場有效激勵工具。已上市的混改企業則需按照國資委和資本市場的規則履行相應程序。

輔以其他配套舉措、管好資本

按照《公司法》的規定，股東會有11項職權，包括：決定公司的經營方針和投資計劃;選舉和更換非由職工代表擔任的董事、監事，決定有關董事、監事的報酬事項;審議批準董事會的報告;審議批準監事會或者監事的報告;審議批準公司的年度財務預算方案、決算方案;審議批準公司的利潤分配方案和彌補虧損方案;對公司增加或者減少注冊資本作出決議;對發行公司債券作出決議;對公司合并、分立、解散、清算或者變更公司形式作出決議;修改公司章程和公司章程規定的其他職權。

除了上文已討論的公司治理、選人用人與激勵，圍繞資本開支、紅利分配、資本結構及國有股比變動等，超出一定額度后將不屬于董事會或經營層的權限，則需要國有股東從國有資本布局結構調整和轉型升級等方面進行研究，對分紅比例、公司研發投入等平衡長短期利益的事項積極提出意見，在管好資本投向、管好資本收益的角度，積極注入股東資源，獲取股東應有的回報，避免同業競爭，保證關聯交易的合規性、公允性、合理性。

很多混改企業與國有股東在同一產業鏈上，國有股東則更要注意戰略引領、資源互補，做好利益分享的制度安排。這些配套舉措將根據國有股東不同程度“管資本”的要求來提前做好制度設計，同樣應在公司章程里予以體現，通過公司治理機構來發揮作用。

綜上所述，混合所有制改革推進后，各種新問題都會隨之而來，相信隨著眾多混改企業不斷的實踐總結，國有股東們也將逐步建立起一整套行之有效的履職方式。此外，在混合所有制企業中，如何加強黨組織建設，將黨組織的意志與公司治理有效結合起來，既考驗國有股東和企業董監高的智慧，也需要得到非公資本的理解和支持。對于上市公司國有股東的履職行為，國資委早在2007年就發布了《關于規范上市公司國有股東行為的若干意見》，證監會對上市公司的股東也有各種要求，國務院國資委、財政部、證監會2018年聯合發布了《上市公司國有股權監督管理辦法》(簡稱36號文)等，都需要國有股東在科學履職中予以認真對待。

來源:混改實踐者

圖片來源：找項目網

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