來源:西姆國有經濟研究院

作者:徐懷玉 常金乾

自2015年開始的新一輪的深化國企改革以來，混合所有制改革作為國企改革的重要舉措，通過混資本，達到改機制的目的，在以產權制度改革為核心內容的國企改革中有著不可替代的地位。2020年發布的國企改革三年行動方案提出，要積極穩妥深化混合所有制改革，將會加大國企混改的范圍和深度，要按照“完善治理、強化激勵、突出主業、提高效率”要求，積極推進混合所有制改革。在中央的倡導下，各地國企紛紛開展混合所有制改革，那么國企推行混改究竟成效如何呢?

根據國務院國資委發布的消息，2013年以來，央企累計實施混改4000多項，引入社會資本超過1.5萬億元。到2020年底，央企混合所有制企業的戶數占比超過70%，比2012年底提高近20個百分點，其中，上市公司是央企混改的主要載體。地方國有企業混合所有制戶數占比達到54%，引入社會資本超過7000億元。然而，透過這些數據，我們發現國企的混合所有制改革背后仍然存在不少問題，特別是在改革成效上。

混合所有制改革作為本輪國企改革的核心內容，如若不能發揮出其應有的作用，那么就會成為國企改革的主要短板，進而影響國企改革整體的進程與效果。

一、國企混改的短板短在哪

(一)混改企業的數量占比的短板

根據公布的公開數據，混改企業戶數占比，央企超過70%，地方國企超過50%，這比例看起來很大，也很樂觀。但我們不妨稍加分析，首先覺得在統計口徑上較為寬松，且相當比例是上市公司，而上市公司是天然的混改企業，即使是國有獨資或者全資公司上市之后，社會公共股東，即非公經濟的參與，自然而然地就成了混改企業，這部分企業是可以統計在混改企業之中，如果排除在外，也不是不可以的。當然，上市前的企業如果已經實施了混合所有制改革，當然是混改企業，這個毫無異議。

根據2022年3月國企改革三年行動的完成進度通報，按“非穿透式”口徑，在中央企業、地方各級子企業中，混合所有制企業分別為7249戶和1.27萬戶，占比分別為20%和25.7%。統計混改企業的戶數采取“非穿透式”統計，即某集團混改了，那集團下面的20或者30個企業相當于都混改了，統計只算到集團層面。但我們平時統計商事主體的時候，是按照工商登記的標準去統計，這樣，在口徑上就出現了差異。比如，某省有20個省屬國有企業，如果有5個這個層面的企業混改了，則混改面達25%。換個口徑，如果這個省包括一級、二級、三級甚至更多的級別的且合計是400個法人主體，只有5個主體是混改企業，那么這個混改面只有1.25%。所以如何統計或者何種口徑，是衡量混改面大小的一個標準問題，也是反映改革成果的標志之一。從“應改盡改，能混盡混”的要求出發，在數據上還有很大的提升空間。

(二)混改企業的股份占比的短板

國企混改中繞不開的話題就是企業控制權的安排問題，是關系到混改能否達成既定目標，優化國有企業公司治理結構，提高企業效益的關鍵性問題。根據國家混改相關政策的規定，按照國有企業的職能分類，混合的比例和結構，需要結合企業的客觀實際，“一企一策”地推進。一般情況下，屬于充分競爭行業和領域的商業類國有企業，國有股權“宜控則控”、“宜參則參”。關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域的商業類國有企業，要保持國有資本控股地位。公益類國有企業一般采取國有獨資形式。

實踐中，部分國有企業為了完成上級下達的混改任務，拋棄前已述及的原則，搞拉郎配，呈現“交作業”心態，民營股東股權占比較少，話語權偏弱，參與感不足。在相當一部分國企混改案例中，民營股東的股權占比是低于10%的，與“混”之前沒什么兩樣。國企領導更注重完成任務，只是形式上完成了混改。

例如，A公司是某地方建筑國企集團，通過引入其上級公司設立的基金作為戰略投資者，持股比例僅5%，作為自己的改革成果上報，結果，國資委并不認同這樣的混改模式。

我們接觸的另一家化工企業B公司，新設一家注冊資本5個億的子公司，為了符合省國資委“新設企業必須是混改企業”的要求，找到一家關聯供應商，作為引入的民營資本，出資250萬元，占股0.5%，也算是完成混改交了差。

(三)混改企業的改革實際成效的短板

混改的目的是通過“混資本”，達到“改機制”的效果。只談形式，不談內容，是無法達到預期效果的。因此，發揮混改的效果，關鍵是能否從市場化經營的角度去設計混改，在混改的同時配套市場化經營機制改革，激發企業活力，讓民營股東真正參與進來。實際上，由于種種因素的限制，不少國企混改后并未在企業深化機制改革，或者說機制改革力度不大。最終除了股東變化之外，其他一切沒變，對企業的發展也難以起到推動作用。

例如，C公司是當地大型國企集團下屬的一家科技型企業，市場化程度不高，業務長期依賴集團內部市場�；旄牡闹饕�目的是通過引入一家行業內技術領先的民營企業，借助民營企業的技術優勢和管理優勢提升自身的發展水平。混改后，民營企業股權比例為30%，國有股東占股70%，國資保持控股地位。剛開始，隨著民營股東的進入，市場化程度明顯提高，營收和利潤呈現上升的良好態勢。但由于沒有建立相應的公司治理機制，董事會對經營層的授權也遲遲落不了地，按照公司章程的約定，民企推薦的總經理遲遲得不到董事會的批準和聘用，公司的市場化經營機制改革更是沒有任何實質成果也胎死腹中。最終導致民企退股，雙方不歡而散，上演了一場轟轟烈烈的改革鬧劇。

二、如何補國企混改的短板

混合所有制改革不同于其他的一些改革，比如任期制和契約化，比如董事會的外大內，是一種單方面行為，公司遵循有關規定做就可以了，不需要第三方的同意，也不需要和其他超出公司掌控力之外的主體去協調。

混改顯然不同于上述改革。首先，混改涉及股權的變動，公司本身不能做主，需要股東會的決議，國企尤其需要上級的批準，出現國企混改后非控股的，有的還需要政府審批；其次，引進戰投不是非公經濟的戰投想進就進，或者你想讓他進就進，這是一個商務的過程，是一個本著“平等自愿，互利互惠”的原則下達成的一致，并形成協議，制定章程。這個過程有時候很長，這件事情有時候很難；第三，更多的是觀念的問題。“郎顧之爭”至今不絕于耳，“國有資產流失”的風險壓力依然很大，于是，不能讓“逐利”的民企侵蝕國企的正統思想。說到底，混改的阻力更多的是來自觀念的解放。

那么，如何去補國企混改的短板呢，我們認為，去尋找混改的發力點，然后啃下混改這塊堅硬的骨頭。

什么是企業的發力點，發力點在哪里，這是我們首先要思考的問題。劉鶴副總理和郝鵬主任多次強調，國企改革就是要把企業活力釋放出來，就是要把企業的競爭力打造出來。原中建材董事長宋志平說過，混改就是國企的實力，加民企的活力，等于公司的競爭力。

所以，企業的發力點在于如何釋放企業活力入手。

(一)對符合條件的國有企業應改盡改，能混則混

國有企業一般都是具備一定基礎和規模的集團性企業，旗下的企業數量從幾個、幾十個到更多，當然，并不是每個企業都可以混改，都需要混改。所以，我們建議國企集團對所屬企業整體混改情況進行梳理，按照前已述及的方式進行分類，特別是對于主業處于充分競爭性行業和領域的國有企業，按照應改則改、能混則混的原則持續推進和深化混改。要針對每個企業的實際，制定一企一策的混改策略和方案，包括選擇什么樣的戰略投資者，釋放多少股份比例給戰投，是否同時實施員工持股，如何通過投資協議和公司章程，平衡國企和民企的合理訴求……通過混改，倒逼公司治理的完善，促進市場化經營機制的健全；通過混改，調動企業員工的積極性和創造性；通過混改，提高企業效率，釋放企業活力；通過混改，促進企業向市場要資源，提高企業競爭力。

(二)對混改企業實施差異化管控模式，充分授權

實踐中，我們對于混改企業的管控模式，一直存在爭議。比如，有一家混改企業的上級董事長，他當初就認為，混改企業也是我們的控股子公司，應當和其他公司一樣的管理，顯示最基本的公平。還有一個企業的戰略投資部部長，咨詢我一個問題：“為什么我們下面的混改企業不執行公司的文件”云云。

之所以存在這樣的一些情況，是因為我們的國企干部存在國企管理的思維慣性以及對非公經濟主體的輕視。我們知道，混改企業的股東至少是由國資和非公經濟兩類不同性質的主體構成，否則就不是混改企業。

所以對于混改企業，他的上級不是國資股東或者大股東，是股東大會，大股東表達意愿，應當依據公司法和遵循公司章程，按照這個規則在股東大會或者董事會上去行使權利，而不是還是上級說了算或者簡單地發文貫徹。僅從這一點來說，混改企業需要有一個有別于其他國有獨資(全資)企業的管控制度，即差異化管控制度。

差異化管控的最直接的表現方式就是給混改企業授權，且授權充分。授權第一步，是明晰大股東和股東會的權責界面，包括議事規則；其次是股東會和董事會的權責界面和議事規則；再次是董事會和經理層的權責界面和議事規則。通過授權，讓企業的各個治理結構之間，知道哪些事可以做，哪些事不可以做，“不越位，不缺位，不各自為政，不相互替代。”授權不僅僅是權利，其實更多的是責任，當公司決策出現失誤的時候，容易追責。只有容易追責的時候，才會切實地負起責任，而不是推諉和懶政。做到“各司其職，各負其責，協調運轉，有效制衡，”企業的效率自然即提高了。

(三)對混改企業實施員工持股，激發內力

國企相對于民企，員工持股有著很好的基礎。主要是員工對于企業有著非常強的身份認同感，他們當中有些人甚至從祖父輩開始就工作在這個企業，可謂“獻了青春獻終身，獻了終身獻兒孫。”他們大都對企業有非常深厚的感情，本能地認為自己就是企業的一份子。因此，推行員工持股，讓他們成為企業真正的主人，是符合他們感情需要的，滿足了他們盼望與企業休戚與共的心愿。所以，在國企改革中推行員工持股，是要讓員工對企業的未來充滿希望，充分調動員工的主觀能動性，激發企業發展的內生動力。

首先，員工持股是混合所有制改革的一種。國有資產在有些行業采取相對控股、參股甚至退出的方式，允許非公有制經濟進入，允許原來企業的管理層或者員工持股，將是國有企業改革的重要模式。《指導意見》提出，員工持股主要采取增資擴股、出資新設等方式。因此，員工持股屬于非公有經濟的性質，有利于深化國有企業改革，調動各方面積極性，促進國有企業發展為混合所有制經濟。

其次，員工持股能從根本上促進和改善公司治理。員工既是勞動者，了解企業的生產、銷售和研發的全過程，是生產線上的一個環節和部分，也是現代化企業的一個重要的生產要素。同時擁有股東身份，參與混改后的國有企業的公司治理，員工持股制度使員工代表可進入公司董事會、監事會、管理層等公司治理的各方面，參與公司的重大經營決策，有利于更好的激勵約束機制的建立。由于企業各個層級都有大小不同的股東們的參與，有利于企業作出更科學的決策，也有利于國有企業監督機制的建立。

員工持股有利于企業的長期發展。去年年底，西姆發表的一篇研究文章《最高漲幅699%!盤點近三年上市國企員工持股效果》。該文章研究表明，實行員工持股的企業大部分經營績效有所提高。文章指出，從2018年到2020年三年間，A股一共有1160家上市公司的員工持股方案通過了股東大會審議，其中2018年411家，2019年320家，2020年429家，相對比較穩定，但2021年的前三季度，已經有658家上市公司的員工持股方案通過了股東大會審議，可以說是出現了一個小的爆發性增長。研究還表明，2019年實施員工持股的地方國企，當年平均凈利潤增長率為-123.71%，實施員工持股后，2020年即出現反轉，達到37.57%，2021年前三季度達到160.01%;2020年實施員工持股的地方國企，當年平均凈利潤增長率為21.87%，2021年前三季度凈利潤增長率翻了整整四倍多。

一方面企業的經營業績不斷改善，另一方面員工股東也從不斷的業績增長中獲得利益，激勵員工股東產生內生動力，不斷地、能動地努力工作，形成良性循環。

綜上，員工股是現代企業的一項重要制度，是國企改革中的一項重要措施和手段，對提高企業經營效率、激發員工的積極性和創造力、改善企業的治理規則和結構，避免經理人的短期行為和促進企業的長期發展等方面都有重要意義。

另一個西姆的案例也證實了上述觀點。D公司是一家省屬集團公司的下屬信息化公司，承擔著當地政府的智慧平臺建設任務。2020年，我們運用“4P模型”工具，即確定混改方案(Project)，制定商業計劃書(Plan)，用好資源力量(Power)和管理模式(Pattern)，破解混改過程中的難題，對D公司與行業龍頭企業混改，其中，民企占股25%，員工持股平臺占股15%，國資占股60%。D公司對于核心的管理人員和技術人員實施的員工持股，明顯調動了員工干事創業的積極性，業務開展得有聲有色，近三年營收利潤增長幅度超過30%以上。

圖片來源：找項目網

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