“混改”，既是放大國有資本功能、引導社會資本投資方向、有效整合行業資源的重要手段，也是促進國有經濟運行機制優化，提高國有資本配置和運行效率，實現各 種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展的重要方式。因此，國企改革的諸多細分領域中，混改往往受到更多關注。

混合所有制企業是發揮不同所有制企業優勢互補而形成的具有新機制的全新企業。那么，這些新企業應該采用怎樣的監管模式?應該選擇怎樣的治理機制?是理論界、監管方和當事企業共同關注的重大話題。

對此，中央文件明確提出，要積極探索有別于國有獨資公司的治理機制和監管模式。具體來說，就是以管資本為主，以公司章程為依托對混改企業授權放權，落實混改企業董事會職權，重點抓好事中和事后監管。國有股東通過股東會行使股東職權，并通過向董事會派出股權董事表達股東意愿，不干預企業日常經營活動。

按照這一要求，國家開發投資集團有限公司(下稱國投)結合國有資本投資公司試點改革實踐，先行先試，在國有相對控股混合所有制企業的管理、治理模式上積極探索，并制定了《國家開發投資集團有限公司國有相對控股混合所有制企業管理指導意見(試行)》等制度文件，受到了國務院國有企業改革領導小組辦公室、國務院國資委等部門的高度關注和支持，為破解國有相對控股混合所有制企業治理難題做出了積極貢獻。

對此，國投黨組書記、董事長白濤提出，未來要以國企改革三年行動為契機，進一步提升國投在國企改革方面的先行能力，“要深化混合所有制改革，大膽突破、先行先試，發揮好試點的示范和帶動作用。”

發力混改，持續優化國有資本布局

作為央企中唯一的投資控股公司，國投成立25年來，始終堅持有進有退有所為有所不為的投資原則，不斷調整產業結構，投資了一批重點項目和行業領軍企業，在服務國家戰略，優化國家國有資本布局和提升產業競爭力過程中發揮了積極作用。近幾年來，以智能制造、生物醫藥、健康養老、大數據等為代表的前瞻性戰略性新興產業成為國投關注的重點。

多年來，國投積極發揮國有資本的帶動效應，所投資企業絕大部分是混合所有制企業，撬動了大量社會資本進入國計民生領域。尤其是近兩年，國投加強投資方式創新，一方面較好地發揮了基金投資效率高、輻射廣的優勢，一方面進一步加大混改力度，在一批股權投資企業中不追求絕對控股，進一步加大了國有資本對社會資本的帶動力、影響力。

比如，作為國投改革創新的試驗田，引領投資的橋頭堡，國投高新在積極發揮基金投資作用的基礎上，從2016年開始，積極向控股直投轉型，“截至2019年底，我們控股資產的比重從27%增長到了50%。”國投高新董事長吳蔚蔚介紹說，之所要向控股投資發力，是因為僅有基金投資，國有資本影響力和控制力發揮得不夠理想，“如果國家需要持續扶持某個產業，僅靠基金的階段性支持還是不夠的，怎么辦?所以今年7月，白濤董事長再次強調了基金和控股投資雙輪驅動的要求。我們之前也在這方面做了一些探索和嘗試。”

國投高新選擇的第一個投資標的，是2015年在深圳上市的神州高鐵。

在此之前，神州高鐵在軌道交通領域的運維裝備研發、生產、制造等板塊深耕多年。“上市后，我們認為運維裝備行業發展10年不成問題，但企業要想保持長期高速增長勢頭，必須走向產業鏈的頂端，即要充分發揮優勢，介入線路運營領域。”神州高鐵董事長王志全介紹說。

但是，在幾個城市轉下來，神州高鐵碰了一鼻子灰。“不少城市不太相信民營企業有責任、有能力干好軌道交通運營，他們擔心我們資金鏈斷了怎么辦?公司黃了怎么辦?產生安全問題怎么辦?”王志全等股東和管理層在實踐中認識到，神州高鐵要想順利完成戰略升級，必須跟國企尤其是央企深度合作。

對于國投高新來說，神州高鐵的所處領域既符合國家戰略，也符合國投的發展方向。“更重要的是，他們在大數據、智能制造等領域有自身優勢，產品鏈也很完整。”吳蔚蔚說。

經過雙向選擇和深入溝通，國投高新在2018年底取得了上市公司20%的股份，成為了神州高鐵的相對控股股東。加上之后收購的波林股份，國投高新用30多億元的國有資本撬動了超過120億元的社會資金。

“像神州高鐵這樣的企業，我們不追求絕對控股。國有資本相對控股，既能發揮引領作用，資金效率也得到了更大發揮，國有資本可以去覆蓋更多需要的產業、企業。”吳蔚蔚表示。

2018年底，國投智能關注到美亞柏科。美亞柏科是一家專注于電子數據取證、網絡空間安全和大數據智能化的民營控股上市公司，主要服務對象是公檢法和行政執法部門。

當時美亞柏科董事長滕達也有自己的煩惱，“近年來，公司業務逐漸延伸到客戶的核心業務和涉密業務領域，客戶對股東結構較為敏感，對企業背景和綜合實力提出了更高要求。”

為此，美亞柏科先后接觸了多家涉足電子信息產業的中央企業，但受政策限制，這些企業無法提供差異化管理機制，大多要求按照控股企業管理，而美亞柏科擔心這樣會失去經營和創新的活力。最終，美亞柏科選擇了國投，國投智能持有15.6%股份和22.3%表決權。滕達認為，國投智能的愿景是“布局數字經濟、賦能數字國投”，美亞柏科的愿景是“讓數據更智能、讓網絡更安全”，雙方的發展愿景和管理理念高度契合，有較好合作基礎。這一觀點也得到了多數股東的認可。

也是在2018年底，國投成功并購了中國水環境集團，持股比例43%。該公司是下沉式再生水系統的創新者和領跑者，國內領先的水環境綜合治理投資營運服務商，其具有自主知識產權的“高品質下沉式再生水系統”遍布20個省市。

國投選擇投資對象的標準很高，所處行業必須是國家發展急需的重要領域。

比如水處理行業。我國是人均淡水資源比較匱乏的國家，近年來工業發展又導致了地面水體污染嚴重。傳統的污水處理廠又因為臭氣、噪聲等問題，引發了周邊居民的不滿。而中國水環境集團提出的“適度集中、就地處理、就近回用”的布局規劃和“環境友好、資源利用、生態安全”的第五代下沉式再生水系統技術解決方案，有效地避免了上述問題。對此，亞洲開發銀行評價說，該系統不僅在中國值得推廣，也引領世界河湖水環境發展方向。

國投投資的企業，普遍重視科研，在所處行業擁有顯著競爭力。

比如，2016年以來，美亞柏科的科研投入在營業收入中的占比，一直保持在15%以上，遠遠高于國內科研企業7%-10%的平均水平。該企業正在編制的“十四五”規劃方案也明確，未來5年這一指標要繼續保持在15%以上。對此，美亞柏科董事長滕達表示，“研發就是投資，投資總是不會錯的。”

再比如，中國水環境牽頭編制的國內首部下沉式水廠標準《地下式城鎮污水處理廠工程技術指南》已于2020年1月1日起在全國正式實施。8月初，2020年度國家科學技術獎初評結果公示，中國水環境集團技術應用獲得國家技術發明獎二等獎。

神州高鐵則擁有機車、車輛、信號、線路、供電等全專業領域運維裝備平臺布局，多款產品處于國內、國際領先地位，多項核心技術填補了國際空白。

優勢互補，探索全新監管治理模式

神州高鐵、美亞柏科、波林股份等一批民企進入國投，除了前文提到的產業契合、文化相通、愿景一致之外，最重要的因素，是因為國投是國有資本投資公司試點，一直走在國企改革的前列，對混合所有制企業管理相對更加市場化。

“很多民企在市場競爭中積累了很多好的管理經驗，但參與國企混改時往往沒有用武之地，因為話語權相對缺失。”吳蔚蔚表示，國投這種反向混改，尤其是控股上市民企，必須要尊重企業既有的市場化管理規則和上市公司管理辦法，在不影響企業生產經營的情況下，通過現代法人治理結構讓所有董事充分表達意見，把國企優勢與民企活力充分結合起來，形成一套國民共進的有效制衡的治理結構、管理方式。

中國人民大學商學院教授楊杜也認為，國企混改本質上是企業治理問題。“就是要進行原有治理機制的創造性破壞，建立一種‘新所有制’和‘新分配原則’。

國投高新控股神州高鐵之后，對二者之間的權限邊界進行了梳理。在實踐中，國投高新依托法人治理結構，通過派出的股權董事、監事等參與神州高鐵重大事項決策，既實現了國有資本監管目的，又保持了神州高鐵的市場活力和經營動力。

對此，吳蔚蔚表示，對相對控股企業，國投高新不能直接發文讓企業照辦，而是要通過董事會、監事會或者股東大會來發表意見。“不然其他股東的權益怎么辦?這就是股東與上級的區別。”

比如，在投資某重大項目之前，神州高鐵邀請包括國投、海淀區國資委、獨立董事等在內的各股東方代表，進行現場考察，各股東方代表均從各自專業角度發表了意見、甚至是不同意見。在充分溝通交流后，形成詳細的投資分析報告，提交公司董事會審議通過后，才決策實施。“我本人也是股東，又不是國投任命的干部，要對國投之外的股東權利多考慮一些。”王志全表示。

國投智能入股美亞柏科之后，提名5名董事(其中4名為國投智能員工)，1名財務總監，按出資比例對美亞柏科履行出資人職責，對于美亞柏科的重大經營決策事項，通過股權董事體現派出單位意志，不直接干預美亞柏科日常經營活動，積極與美亞柏科及其他主要股東有效溝通，開展監督管理工作。同時，國投智能和美亞柏科共同組成“對接小組”，從戰略、業務和管理等層面開展全面對接。

按照《公司法》，作為控股股東的國投，有權提名董事長、總經理人選。但無論是美亞柏科、神州高鐵、波林股份，還是中國水環境，國投推薦的人選仍然是舊有人選。吳蔚蔚說，“管理團隊很專業，也是來自市場，跟我們的理念也一致，那么為什么要換掉?”

在具體考核上，國投對相對控股的混合所有制企業態度也更加開明。

比如，國投高新對神州高鐵主要負責人的主要考核指標分別是資金成本、行業排名、發展目標。企業工資總額則參照同行業企業人工成本占比，“企業內部具體怎么分配，要按照市場規則來，具體由經理層去負責。”吳蔚蔚表示，國投高新控股的幾家公司，所處行業不同，企業特點不一，要完全按照一套標準管理，企業的市場活力就消失。“還是要回歸管資本，要確保國有資本保值增值，科研目的要實現，安全、環保要達標，至于說具體落實的實現形式可以各不相同，不應過多干預。”

加強黨建，為混改企業鑄就紅色引擎

堅持黨的領導，加強黨的建設，是國有企業的根和魂，是我國國有企業的獨特優勢。混改的過程中，如何把這一優勢推廣到混合所有制經濟體之中，帶動企業核心競爭力進一步提升，是一項重大課題，也是一項艱巨挑戰。

對此，國投堅持“堅持國有資本投資到哪里，黨的建設就跟進到哪里”的原則，確保混改企業的黨建有組織、有活動、有作用、有影響、有保障。黨建工作也對相關企業的業務起到了明顯的推動作用。

美亞柏科創辦之初，就意識到了黨建工作的重要性。美亞柏科黨委書記申強介紹說，美亞柏科一直服務公安領域，客戶對員工政治面貌有要求，黨建工作對企業經營活動也有明顯推動作用。2015年8月，美亞柏科黨委成立。目前下轄23個黨支部，黨員509名。2016年，作為非公經濟黨建典型，美亞柏科黨委被中共中央表彰為“全國先進基層黨組織”。

國投智能控股后，美亞柏科結合自身實際情況積極轉變黨組織的功能定位，由非公經濟黨建向國有相對控股混合所有制企業黨建持續探索，一是推行黨組織班子和經營管理層交叉任職，黨委書記申強兼任公司總經理;二是注重加強臨時抽組或重大項目的黨建工作;三是總結創立了具有美亞柏科特色的“紅色引擎”黨建品牌。

水環境集團加入國投后，先后在各區域成立15個黨支部;在貴陽、大理、北京、上海、遵義等地建立黨建工作室;開展不忘初心、牢記使命主題教育等。新冠疫情期間，中國水環境各地黨員在關鍵困難時刻充分體現黨員先進性，發揮其先鋒模范作用，帶頭沖鋒在戰“疫”一線，確保全國水廠穩定安全運營。

神州高鐵在加入國投之后也加強了黨建方面工作。2019年12月完成黨建入章程，2020年3月設立企業管理部，明確黨群工作職能。目前，公司成立黨總支的申請已經獲得中共北京市中關村科學城工作委員會的批準，9月底前召開黨總支成立大會。

國民共進，企業核心競爭力加速提升

混改，要通過混資本、改機制，把國企的實力、民企的活力結合起來，形成新企業的競爭力，使企業高質量成長，這是檢驗國企混改是否成功的核心指標之一。國投的實踐，有力地證明了這一點。

比如，神州高鐵加入國投之后，之前推進艱難的轉型升級打開了新局面。為了幫助神州高鐵拿到天津地鐵2號線的運營權，國投集團副總裁陽曉輝和吳蔚蔚帶隊參與座談交流，打消了相關部門的疑慮，以占項目公司2%的股權投資，獲得了22年的整線運營權，為神州高鐵邁出轉型第一步提供了支持。

此外，國投在發行債券、融資等方面，也給予了神州高鐵大力支持。比如，今年以來，2020年神州高鐵獲得國投財務公司的抗疫低息貸款7.5億元，由中投保擔保、安信證券承銷的公司債5億元也成功發行。

2019年，神州高鐵較2018年營業收入同比增長25.55%，利潤總額同比增長26.65%，凈利潤同比增長33.63%。

滕達介紹說，美亞柏科加入國投之后，一是承接的大項目越來越多，更加容易受到政府客戶的信任;二是企業的約束激勵機制沒有改變的前提下，員工的自豪感明顯提升;三是安全生產工作尤其是保密工作的規范、可靠程度穩步提升;四是提升了企業的國家級政策信息的理解能力，拓展了國家科技項目申報的渠道。2019年以來美亞柏科分別獲得了國家科技進步二等獎、工信部大數據應用示范項目等榮譽，美亞柏科大數據參與立體化防疫防控，進入首批國家防疫重點企業名錄。在國投的支持下，2019年11月，美亞柏科乾坤大數據治理平臺、電子數據存證云、電子數據恢復系統、啄木鳥遠程計算機分析系統入選“中央企業自主創新工業軟件產品目錄(2019)”。

總結經驗，積極發揮引領帶動作用

作為國有資本投資公司試點，國投在國企改革中肩負著先行先試的重任。因此，在神州高鐵最先探索的基礎上，國投對國有相對控股的混合所有制企業管控、治理的經驗進行了內部推廣，陸續復制到了美亞柏科、波林股份等企業。

經國務院國有企業改革領導小組辦公室復函同意，國投出臺了《國家開發投資集團有限公司國有相對控股混合所有制企業管理指導意見(試行)》(簡稱《指導意見》)，提出“重點是要積極探索有別于國有及國有控股企業的管理模式，充分落實企業市場主體地 位，轉換經營機制，激發企業活力”等工作要求，選擇在中國水環境等8家企業試點推行(以下簡稱試點企業)。

根據實踐，國投將這一模式歸納為“1125”：第一個“1”是指把握一個政治方向，堅持黨的領導，加強黨的建設;第二個“1”是指突顯一個關鍵，即尊重企業實際，不簡單套用國有全資及國有控股企業管理相關政策;“2”指堅持兩個原則，即始終堅持實現國有資本保值增值，保障國有資產不流失;堅持國有資本投資到哪里，黨的建設就跟進到哪里;“5”指探索五個有別，即相比國有全資及國有控股企業，試點探索的差異主要體現在決策方式、決策內容、監管政策、信息披露、監督管理等5個方面。

不過，探索國有相對控股企業的治理機制和管理模式，畢竟沒有前例可循，沒有成法可依，所以國投的相關企業在實踐中還是遇到了一些困惑。

比如，目前，對于國有相對控股混合所有制企業黨建工作，思想認識上有待提升，各項基礎保障能力有待加強。為此，國投及美亞柏科積尋求外部力量，邀請外部黨建專家就國有相對控股混合所有制企業黨建工作進行探索，開展相關課題研究。

再比如，神州高鐵此前兼并了交大微聯等幾家企業，并簽署了對賭協議。進入國投之后，現有管理制度下對賭協議如何執行，也是一項具體的挑戰。

此外，美亞柏科、神州高鐵等企業都提到，擔心以后政策會變化，“需要一個定心丸。”

對此，吳蔚蔚表示，基層是深化改革的試驗田，一線管理者應該敢于擔當，大膽探索。比如，國投高新一直有推進自身混改的構想，希望通過這一改革，以有效制衡的治理結構，構建更加市場化的機制，為企業引進高水平的人才，增強企業活力和競爭力。“應該給敢于擔當者提供真正可以落實的容錯機制。”

中國企業改革與發展研究會會長宋志平致力于混合所有制經濟實踐和研究多年，在他看來，當前混合所有制已經有了“出生證”，但他認為這還不夠。“還要有’身份證‘，也就是政策的支持，使混合所有制企業與獨資、全資國有企業在監管上有區別。”

來源:國資報告

圖片來源：找項目網

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