2019年10月底，國務院國資委發布了《關于印發的通知》(國資產權〔2019〕653號，下稱《混改指引》)。盡管該文調整對象明確為規范中央企業的混合所有制改革，但實際上對各地方國有企業的混合所有制改革同樣具有直接的指導作用。因此，全面、準確理解《混改指引》相關規定，有利于推動全國各地國有改革三年行動方案的有序實施。本文結合作者近幾年承辦的五十多例國企混改項目實務經驗，對《混改指引》所涉相關事項作如下解讀。

一、關于可行性研究與穩定風險評估

《混改指引》提出的基本操作流程第一項就是“可行性研究”。我們認為，所謂可行性研究，就是對擬混改企業推進改革的必要性和可行性進行分析與論證：首先，要根據現行法律法規和新一輪改革文件精神，分析擬混改企業是否屬于合適的改革主體對象(如實行員工持股，需納入試點范圍或是否屬于文件規定的國有科技型企業);其次，要站在上級集團或國資監管機構角度，弄清擬混改企業屬于何種功能定位，上級集團或國資監管機構對擬混改企業的戰略發展規劃或要求，以判斷其是否合適混改、為什么要混改，或選擇何種混改方式;再次，要結合擬混改企業自身的業務、資產、人員構成情況，分析擬混改企業的現存問題以及突破發展瓶頸的迫切要求和有利條件，分析預判擬混改企業干部職工是否支持改革;最后，還應就混改后企業的治理結構、機制創新、發展前景與事業計劃等進行科學論證與預測分析。因此，開展混改的可行性研究，應實事求是地分析、論證，不能做成“可批性”研究報告。

另外，《混改指引》提出，“可行性研究階段，企業應按照有關文件規定，對實施混合所有制改革的社會穩定風險作出評估。”我們理解，可行性研究與社會穩定風險評估是相互關聯、但各有不同內涵的兩件事。前者需要從宏觀到微觀認真如實地分析進行混改的必要性和可行性，其中包括推進混改面臨的社會穩定風險的簡要分析;后者則是基于企業進行混改屬于與廣大職工利益密切相關的重大事項，需根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強社會治安防控體系建設的意見》等文件要求，對擬推進混改前可能影響社會穩定因素開展系統的調查，從合法性、合理性、可行性、可控性等方面科學地預測、分析和評估，制定風險應對策略和預案。如穩定風險評估等級在C級以下，則可以推進，如穩定評估風險等級為A或B，則不宜推進。

二、關于混改前置的資產重組

《混改指引》提出，“企業實施混合所有制改革，應合理確定納入改革的資產范圍，需要對資產、業務進行調整的，可按照相關規定選擇無償劃轉、產權轉讓、產權置換等方式。”我們認為，這一規定有利于產權持有單位根據擬混改企業的實際情況對其業務及相關資產進行合理的、必要的調整與處置。

第一，該規定并不意味著對所有擬混改企業的業務和資產都需要進行分割、分離調整處置，而應根據擬混改企業的改革實際需要，對擬混改企業的業務、資產進行必要的調整。如對不宜納入混改范圍的公益性業務、國企承擔的社會服務功能業務，可在改革時將其業務剝離出來，對相關資產進行相應的處置。

第二，調整業務和處置資產一般應按“資產隨著業務走、人員隨著資產走”的原則，依法合規處置資產，合理分流安置人員。

第三，對國有獨資企業之間、國有企業與其全資子公司之間的資產處置，可按無償劃轉方式處理;除此之外的資產處置行為，應遵循《企業國有資產交易監督管理辦法》(國務院國資委財政部令第32號)等相關規定，進行產權轉讓或產權置換。

三、關于清產核資程序

這是混改實務中往往令擬混改企業或其上級單位比較糾結的一個問題。而《混改指引》恰恰沒有給予明確指引：“企業混合所有制改革前如確有必要開展清產核資工作的，按照有關規定履行程序。”那么，怎么判斷是“確有必要開展清產核資工作的”情形呢?

我們認為，這不應由擬混改企業或其上級單位自行評判決策，而是應該按照現行有效的法律法規和政策要求來衡量：

《中華人民共和國企業國有資產法》第四十二條規定，“企業改制應當按照規定進行清產核資、財務審計、資產評估，準確界定和核實資產，客觀、公正地確定資產的價值。”

《國有企業清產核資辦法》(國資委1號令)第八條規定，“符合下列情形之一，需要進行清產核資的，由企業提出申請，報同級國有資產監督管理機構批準:(一)企業分立、合并、重組、改制、撤銷等經濟行為涉及資產或產權結構重大變動情況的……”

《國務院辦公廳轉發國務院國有資產監督管理委員會關于規范國有企業改制工作意見的通知》(國辦發〔2003〕96號)以及《國務院辦公廳轉發國資委關于進一步規范國有企業改制工作實施意見的通知》(國辦發〔2005〕60號)都專門強調要認真做好清產核資工作。

《國務院辦公廳關于建立國有企業違規經營投資責任追究制度的意見》(國辦發〔2016〕63號)也把“未按規定組織開展清產核資、財務審計和資產評估”明確列為需終身追責的違規經營投資事項之一。

可見，無論是法律規定，還是現行有效的政策文件均要求，國有企業改制引起的重大資產或產權變動，必須進行清產核資。而且，清產核資是完全獨立、有別于財務審計和資產評估的前置程序。國企混改無疑屬于引起重大產權變動的行為，一般都應當進行清產核資。其中的例外情形是：根據國辦發〔2005〕60號文件規定，“企業實施改制僅涉及引入非國有投資者少量投資，且企業已按照國家有關規定規范進行會計核算的，經本級國有資產監督管理機構批準，可不進行清產核資。”

四、關于審計與評估機構選聘

關于國企混改對審計、評估機構的選聘，應注意以下三點：

(一)審計與評估機構的選聘主體。

《混改指引》提出，“實施混合所有制改革，應當按照《國務院辦公廳轉發國務院國有資產監督管理委員會關于規范國有企業改制工作意見的通知》(國辦發〔2003〕96號)、《國務院辦公廳轉發國資委關于進一步規范國有企業改制工作實施意見的通知》(國辦發〔2005〕60號)等規定，開展財務審計工作。”而國辦發〔2005〕60號文件明確規定，“企業實施改制必須由審批改制方案的單位確定的中介機構進行財務審計和資產評估”。這就是說，央企非重要子公司混改的審計評估機構的選聘方，應該是央企集團公司(關鍵重要子公司的改制方案由國務院國資委審批)。但《混改指引》同時又規定，“評估對象為企業股權的資產評估項目，由產權持有單位委托，其中涉及增資擴股事項的，可由產權持有單位和增資企業共同委托”。那么，《混改指引》的新規定意味著央企非重要子公司混改評估機構的選聘主體已下放到產權持有單位(可能是央企一級，更多的是央企二、三級公司)。

我們認為，同一混改項目的財務審計和資產評估機構的選聘主體應該一致為宜，且根據從新原則，都應按《混改指引》要求，由產權持有單位選聘與委托，其中涉及增資擴股事項的，可由產權持有單位和增資企業共同委托。

(二)審計和評估機構的選聘范圍。

《混改指引》強調了中央企業應當采取差額競爭方式在本企業評估機構備選庫內選聘評估機構。而對財務審計機構，則沒有強行要求在備選庫中選聘。實務中，各央企基本可仍按謹慎原則，在央企原有的備選庫中選擇合適的大型審計機構。

(三)審計與評估機構的獨立性原則。

《混改指引》要求，“選聘的審計機構近兩年內在企業財務審計中沒有違法、違規記錄，未承擔同一混合所有制改革項目的評估業務，與企業不存在經濟利益關系。”這一規定意在強調審計與評估的獨立性原則。從法律形式上講，現有承辦央企業務的大中型審計機構都不存在同時具有評估資格或職能的問題。只是因歷史原因，不少評估公司是從會計師事務所分立出來的，可能還都屬于同一投資人或實際控制人控制。因此，在實務中可按謹慎原則，盡可能避免選聘同一控制下的審計機構和評估機構。

五、關于引進非公有資本的條件要求

《混改指引》提出，擬混改企業應制定混合所有制改革方案，方案一般包括以下內容：“……引進非公有資本的條件要求、方式、定價辦法……”

我們認為，擬混改企業在制定改革方案時，不合適提出引入非公有資本的條件要求，理由如下：

(一)就國企改革的必要性來講，深化國有企業的改革，引入外部投資者，很難論證非得引入非公有資本投資者不可。如通過公開市場引入的投資者是國有資本投資方，也是一種實現國企股權多元化的改革。

(二)國企改革引入外部投資者，要充分發揮市場機制的決定性作用，主要通過產權市場、股票市場等市場化平臺，以公開、公平、公正的方式進行。因此，就進場交易規則來講，不宜提出投資方必須是非公有資本的這一限制條件。否則，明顯違背不得有明確指向性或違反公平競爭原則。如通過公開市場方式引入了合適的非公有資本投資者，是實現了國企混改的結果，而不是進場交易引入投資者的目的。

來源;中國金融信息網

圖片來源：找項目網

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